农村义务教育经费的绩效管理研究项目课题申报研究报告

农村义务教育经费的绩效管理研究项目研究报告

摘  要：农村义务教育经费使用成效如何，关系到新机制改革的成败，更关系到广大农民的根本利益是否得以满足。基于对目前我国农村义务教育经费管理中存在的问题探讨，发现存在以下问题：经费支出混乱；收入不规范；经费经常被挪用；经费收支缺乏预算等。在此基础上对问题进行原因分析，主要是因为农村义务教育经费提供主体——基层主体追求农村义务教育经费使用绩效内生动力不足和对农村义务教育经费使用客体认识的错位和 “顾客意识” 缺乏造成的。从而寻找解决问题的措施，就是要完善“校财局管”经费管理方式；各中小学校要制定科学规范的农村义务教育经费预算管理制度；加强对农村义务教育经费使用的监督力度，建立多方参与的监督机构和机制；建立农村义务教育经费使用情况的公示制度。

关键词：农村义务教育经费  绩效管理  新机制  校财局管  经费预算

一、引言

（一）课题研究背景和现状

2005年《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》（国发[2005]43号）规定，按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的基本原则，中央和地方政府分担农村义务教育经费。对免学杂费和提高公用经费部分，中央与地方的分担比例，西部地区为8：2，中部地区为6：4，东部地区除直辖市外，按照财力状况分省确定；对校舍维修改造资金，中央与地方的分担比例，中西部地区为5：5，东部地区主要由地方承担，中央给予适当奖励性支持；对贫困学生提供免费教科书资金，中西部地区由中央全额承担，东部地区由地方自行承担；对贫困寄宿学生的生活费补助，由地方承担。这种按比例分担农村义务教育经费的管理机制从2006年春季开始。为了确保中央承担部分的农村义务教育经费落实到位，不被截留、滞留、挤占和挪用，财政部、教育部发布了关于印发《农村义务教育经费保障机制改革中央专项资金支付管理暂行办法》的通知（财教[2006]23号）。与此同时，地方也纷纷采取相应的办法和措施，确保农村义务教育经费地方承担部分落到实处。据测算，从2006年至2010年5年间，中央和地方各级财政累计将新增农村义务教育经费约2182亿元，其中中央增加部分为1254亿元，地方增加部分为928亿元。如此庞大的巨额投入，无疑给农村义务教育的发展带来了希望，教育经费短缺的问题得到一定的缓解。

教育经费的投资主体责任明确，分担比例清楚，农村义务教育经费的投入得以制度和法律保障，本课题组充分相信农村义务教育经费投入会落到实处，因此对农村义务教育经费绩效管理研究的视角主要是经费到达县域以后如何管理。农村义务教育经费的投入得到制度上的保证，并不等于说经费的使用问题得到解决。巨大的经费投入，用好了，农村义务教育事业将会得到又好又快发展，用不好，就会产生各种新问题。如何确保每一笔钱真正用在“刀刃上”，保证学校的开支有根据、有来源、有保障、有效益，这是值得进一步研究的重大课题，本课题正是基于此展开尝试性研究的。

（二）研究目的和研究意义

此课题的研究具有巨大的现实指导意义。对农村义务教育经费绩效管理研究，对合理管理农村义务教育经费提出可借鉴的政策性建议，使2182亿元的农村义务教育经费得到合理使用，发挥它的效率。而且新任教育部长上任伊始就表示要努力实现2012年义务教育区域内初步均衡、2020年区域内基本均衡的新目标。这说明，在未来发展中，农村义务教育将会得到更多的经费支持，这无疑是农村义务教育发展的福音，但经费是否得到合理使用，完全取决于是否采取了合理方式方法，本课题提出的政策性建议如果在目前的实践中发挥了它的作用，无疑给未来农村义务教育经费合理使用提供了巨大的指导意义，另外，如果这些政策性建议在农村的义务教育经费管理中发挥了它的作用，也可以在城市义务教育经费管理中加以推广。

二、研究过程

（一）研究的理论依据

1.相关概念的阐述

义务教育是指依照法律规定，适龄青少年必须接受的，国家、社会、家庭必须予以保证的一种强制的、免费的国民教育。义务教育中的“义务”是双向的、平等的义务，既指适龄教育人口必须接受教育的义务，也指国家保障儿童受教育权利的义务。义务教育的这种性质，决定了义务教育的免费性质，也决定了政府在义务教育中的责任。政府有责任增加义务教育的支出，还有责任协调地区间和不同地区的不同学校间的“公平”。因此义务教育作为公共产品由政府提供经费已成为世界各国的共识。农村义务教育经费是根据农村义务教育发展需要，国家和地方在财政总支出中，用于农村义务教育事业的各项资金总和。它包括为维持学校正常运转的教育公用经费、保障农村义务教育阶段教师应有的工资水平的教育人头费、保障农村义务教育阶段学校达到一定标准的学校基本建设资金、帮助家庭贫困儿童就学的扶贫经费等项资金投入的总和。

新机制就是指新的农村义务教育经费保障机制，即指上文所说的《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》（国发[2005]43号）和相关配套文件，因为这些重要文件从制度上规定或确保了农村义务教育经费分项目、按比例由中央和地方政府承担，明确了各级责任，分步骤组织实施，有别与旧的义务教育经费保障机制。

绩效管理概念是随着绩效概念而产生的，最早在工商企业中使用，后来逐步被引用到了公共管理部门特别是政府部门，作为政府再造和改善公共管理部门的工具。由于绩效的概念较为复杂，使得绩效管理概念也存在多重涵义，不同的人有不同的认识。得到大多数人所认同的概念是美国国家绩效评估中的绩效衡量小组给出的一个经典定义，即所谓绩效管理是“利用绩效信息协助设定同意的绩效目标，进行资源配置与优先顺序的安排，以告知管理者维护或改变既定目标计划，并且报告成功符合目标的管理过程”。简而言之，绩效管理就是“对公共服务或计划目标进行设定与实现，并对实现结果进行系统评估的过程”。本课题所研究的农村义务教育经费绩效管理主要是从经费的使用效率的角度入手，阐述提高经费使用效率的政策性建议。

2.相关理论研究综述

新机制的实施，使得农村义务教育“人民办”才真正开始向“政府办”转变，农村义务教育才真正意义上纳入公共财政体制的保障范围。在农村义务教育“人民办”的时代，农民承担了农村义务教育发展的大部分经费。由处于弱势地位、收入本来就低的农民来承担巨大的农村义务教育发展经费，经费无任何保障，造成各地农村义务教育发展经费短缺。税费改革时期，改革的目的是为了减轻农民的负担，取消了教育集资和教育附加费，重新明确了农村义务教育“实行在国务院领导下，由地方负责，分级管理，以县为主”的管理体制，但对于地方怎样负责，负多大的责没有明确，造成实际上负责农村教育经费筹措的是各级县乡政府，尤其是乡政府，仍然没有改变“以乡镇为主”的经费投入体制。由于不能对农民进行教育集资，又不能收取教育附加费，上面财政又不予经费支持，造成农村义务教育经费短缺的问题比税费改革前更加严重。

新机制实施以前，由于农村义务教育经费的保障机制存在问题，才造成农村义务教育经费严重短缺，直接影响到国家的基础教育。因此，国内关于完善农村义务教育经费保障机制的论著较多。陈国良等（1997）从我国农村义务教育财政体制发展道路的角度，阐明了我国农村义务教育经费投入经历了一个集权向分权的演变过程；杨建松等(2003)认为，国家财政一直对农村义务教育的投入总量不足，财政对义务和非义务教育的投入结构、城乡义务教育投入结构、中央与地方对教育投入的结构等方面存在不合理；谢国华等(2002)提出应转变观念，把教育投入当作战略性投资，一步完善教育投资体制，科学合理地确定教育经费的分配结构，努提高教育经费的使用效率，改革教育经费的管理体制等五项措施；胡孝玉(2002)、许云昭(2003)、谢延龙(2004)等则认为要建规范的农村义务教育转移支付制度，明确各级政府的职责和负担的例，确保农村中小学正常运转所需的公用经费，充分运用市场手段筹农村义务教育经费，建立农村义务教育投入法律保障体系，并加执法力度和监督功能；李宏英、张维红（2005）指出由于教育的事权与财权分离，教育合理分配和利用教育经费，实现教育的发展规划，常常导致一方面不足，另一方面又存在义务教育资源利用率的低下与浪费现象；马国贤（2005）指出，农村义务教育投入保障，不仅是给钱的问题，还需要运用绩效评价的支出管理方式，建立以教育质量为中心的义务教育绩效评价机制，将评价结果列入各级政府政绩，这样才能促进地方投入。此外，还需改革目前的义务教育拨款模式，采用以绩效管理为中心的拨款制度，提高资金使用效率。

新机制实施前后，也有不少专家学者从农村中小学内部财务管理的角度出发来研究经费的有效管理。张惠蓉等（1999）认为农村中小学财务管理存在乱支出、票据混乱、教育经费被侵占等问题，因此主张从学校领导班子、教职工法纪观念、财务人员专业素质等方面寻找问题产生的原因，并在此基础上采取一定的对策完善中小学财务管理，如领导重视、制度完善和加强监督；吕爱萍（2004）等人指出农村义务教育经费管理中存在领导财务管理意识淡薄，预算管理空白；监督、控制、考核没有真正采取切实可行的措施；学校常规收支管理不够规范，因此主张从加强经费预算和监督等方面来解决问题；孙德芳（2003）等人主张引进系统论，加强教育经费管理。运用系统论关于整体优化原则、合理结构组合原则、动态平衡原则和信息反馈原则，来实现农村义务教育经费的绩效管理。

新机制实施后，由于农村义务教育经费的投入有了保障，很多学者和教育工作者把研究的视角转移到经费到县和各中小学后，如何加强管理，提高资金的使用效率。廖贤平（2008）对当地农村中小学五种经费管理方式的比较分析，得出“中小学校集中核算方式”、“乡镇会计集中核算方式”、“会计委派管理方式”三种方式是农村义务教育“以乡镇为主”办学体制下的产物，存在着巨大的弊端，不适应新时期；“县教育部门集中管理方式”和“县财政部门集中管理方式”两种方式与“以县为主”新体制相适应，但相比较而言，“县财政部门集中管理方式”更完善、规范，因此主张农村义务教育经费统一实行“校财县管”。方正松、于继湖等（2007）在剖析原农村义务教育经费管理办法弊端的基础上，突出了“校财局管”管的积极作用，同时指出在实行“校财局管”过程中要注意诸如机构设置、人员配备、经费预算等问题。

与此同时，不少学者认为，要提高经费的效率性和效果性，加强农村义务教育经费预算管理是关键。王蓉（2008）认为中小学预算编制制度是促进农村中小学财政行为的规范化、现代化的重要措施；徐安军（2007）、张霞（2009）等从规范政府行为，确保资金来源；规范教育行政部门和学校的经费管理行为，提高教育经费使用效率以及依法理财、民主理财的角度阐述了加强农村义务教育预算管理的必要性，同时指出目前农村中小学经费预算管理存在的问题，并就问题提出了相应的对策；安晓敏（2009）等认为要从充足、公平、效益三个维度进行考量，建立以学校需求为导向的预算管理制度。

无论是新机制实施之前，还是实施之后的相关论述，均为本课题的研究提供了借鉴，对完成本课题的研究起到了巨大的帮助。

（二）课题研究主要内容

1.我国农村义务教育经费的保障机制及其管理的简单回顾。

（1）20世纪80年代中期之前，农村义务教育经费投入与管理体制。

建国初期，中央实行集中的财政体制，基础教育经费由国家财政统一列支，

这一阶段的特点是高度集中；从1953年起的“一五期间”，农村基础教育经费列入国家预算计划，实行统一领导，中央、省（市）、县分级管理的体制；1957年以后，中央把农村基础教育的管理权下放到地方，农村基础教育经费由地方财政安排，实行“条块结合、以块为主”的教育财政管理体制；1972年后，基础教育在中央统一计划下，实行了以“块块为主”的管理体制，农村基础教育经费由中央切块单列，下拨到地方；从1980年到1985年，农村基础教育财政管理体制基本上由地方政府负责，中央财政给予地方、尤其是农村贫困地区和少数民族地区专项补助。

（2）80年代中后期到90年代末，农村义务教育经费投入与管理体制。

1985年之后，国家把发展农村义务教育的责任交给地方，要求地方政府有计划有步骤地实施九年义务教育。从此农村义务教育“实行地方负责、分级管理”的体制，并在1996年以法律的形式确定下来。以此同时，明确了农村义务教育经费的投入体制为“各级财政拨款为主、以依法征收教育费附加、发展校办产业、社会集资捐资、收取学杂费等多种渠道筹措教育经费为辅的体制”。但在实际的操作过程中，承担大部分拨款任务的是乡镇一级政府，造成了“谁办学谁掏钱”的局面，实际上农村义务教育经费投入与管理体制进入了“以乡镇为主”的时代。“在全部投入中，乡镇级的负担竟高达78%左右，县财政负担约9%，省地财政负担约11%，中央财政只负担了2%”。由于乡镇政府本身财力有限，又缺乏上级财政的转移支付，根本无力承担巨额的农村义务教育发展经费，“乡(镇)财政拨款只能满足农村学校30一40%的所需经费，连足额发放教师的工资都不够” 。

因此乡镇不得不依赖教育附加费和教育集资，把承担义务教育发展的重担转移到农民身上，造成了农村义务教育“农民办”的历史现实。由于此时农村义务教育经费的筹措主体主要是乡镇政府，因此教育经费的管理体制实行“校财乡管”，由乡镇财政负责农村义务教育经费的收支。

（3）2001年后，农村义务教育经费投入与管理体制。

2001年后国家实行税费改革，为了配合全面建设小康社会和新农村社会的建设，相继取消了教育附加费和教育集资等费用，农民的负担得到减轻，但是农村义务教育的发展因经费的缺乏面临着更大的困难。为了确保农村义务教育正常发展，国家实行了“在国务院领导下，由地方负责，分级管理，以县为主”的农村义务教育经费保障机制。承担教育经费的重担由“以乡镇为主”转移到“以县为主”。由财力较强的县政府为主来负责农村义务教育经费的保障机制，是农村义务教育经费保障机制改革的重大突破和成果，体现了党和国家对农村义务教育越来越重视。但由于财政体制改革没有跟上，造成了县政府财权与事权的严重不对等，县级财政要完成上级财政的任务，财权被上收，县级财政陷入了无钱要办事的尴尬境地，而且这里的“事”不是小事，而是关系到农村义务教育发展的大事，这件大事没钱往往是办不成、办不好的。县财政迫于无赖，只好把筹措教育经费的希望又转移到乡镇，乡镇又只有想方设法把这个重担转嫁到农民身上。实际上此时的农村义务教育经费保障机制仍然是“以乡镇为主”，经费的管理仍然实行“校财乡管”，这种情形一直持续到2005年末。

为了全面推进小康社会和社会主义新农村建设，贯彻落实科学发展观，构建和谐社会主义，2005年国家对农村义务教育经费保障机制进行改革，此次改革，结束了“以县为主”体制下承担农村义务教育经费责任含糊、笼统、不明的弊端，确定了“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的基本原则，中央和地方分项目、按比例承担农村义务教育经费，即新机制，并从2006年开始实行。同时确定了与“以县为主”经费保障机制相适应经费管理方式即农村义务教育经费实行“校财县管”或“校财局管”。

2.农村义务教育经费管理中存在的问题及原因分析

（1）存在的问题

农村义务教育经费的保障机制长期实行“以乡镇为主”，采取的经费管理办法是“校财乡管”，乡镇财政负责各辖区内中小学校经费的收支。由于中小学校对教育经费失去了所有权和支配权，造成在经费管理中存在着诸多的问题。

首先，学校经费控制主题缺失，经费支出混乱。由于学校用钱要经过乡镇财政的审批。为了得到钱，学校必须与乡镇保持“良好”甚至是“密切”的关系，因此送礼、请客吃饭等现象屡屡可见，教育经费没有真正用到教育上；其次，由于收入项目繁多，造成了乱收费现象严重，票据混乱。税费改革后虽然取消了教育集资和教育附加费，各个中小学校又巧立名目收取其他费用；再次，乡镇财政控制着教育经费，往往存在经费大量被调用、侵占等现象；最后，中小学校的财务由乡财政代管，中小学只要去乡财政报账即可，无需很专业的人员承担此项工作，学校没有培养出专业的财会人员，造成财会人员素质低，财务管理不规范。

（2）原因分析

首先，农村义务教育经费提供主体——基层主体追求农村义务教育经费使用绩效内生动力不足。

按照经济人行为学的观点，投资的动力来自投资产出或效益的预期，投资的产出或效益如何直接影响到投资人的投资行为。教育经费投资的产出可以表现在诸多方面，综合起来主要体现在经济和社会方面。“经济增长、收入的增长和收入差别的缩小、经济行为的改善和资源的优化配置等，这些都体现了教育经费支出的基本或者主要‘产出’即经济效益”。此外，“教育经费支出的‘产出’还可以表现在社会观念和伦理道德的转变与升华，使得社会的人文环境与自然环境均得到改善，并推动社会精神文明的进步，这就是教育的社会效益，或称教育的外溢经济效益”。但是“教育经费投入不同于物质资本投入，其收益期应在教育完成之后，也就是说，教育投入对经济增长的贡献作用有一个明显的滞后期”。由于教育投入特别是农村义务教育经费的投入收不到立竿见影的效果，其产生的经济效益和社会效益遥遥无期，再加上政绩考核往往以经济指标考核为主，这必然影响投资主体特别是基层投资主体的投资行为。因此出现基层政府截留、挪用教育经费去跑经济项目，完成经济指标等行为。基层政府往往认为经济指标是硬的，教育事业是软的，经济指标完成了，就是大政绩，就可以得以升迁，教育事业搞的再好，如果辖区内的经济没有上去，也会受到上级领导的批评，升迁就得搁浅。

其次，对农村义务教育经费使用客体认识的错位和 “顾客意识” 缺乏。

通过对校方调查显示，60%以上的人认为，农村义务教育经费的使用学校最应该对政府或上级主管部门负责，只有不到40%的人认为最应该对学生、家长负责。这说明很多学校对义务教育经费使用的客体、服务对象不甚了解，更加没有形成对客体服务的“顾客” 意识。

顾客意识产生于企业，是企业管理和经营的核心。顾客意识主张顾客至上、“顾客就是上帝”，以顾客为关注焦点，围绕顾客开展各项经营活动，提供顾客满意的产品和服务。企业依存于顾客，没有顾客，企业就失去了生存的基础。因此，对于一个企业来说，不管是决策层、管理层还是执行部门，其员工均要培养顾客意识，企业才能获得持续发展的动力，企业才能在竞争中立于不败之地。

农村义务教育服务的对象是学生，经费的使用客体也是学生，学校教育经费使用最应当对学生或家长负责。对农村义务教育经费使用客体认识的错位，必然影响学校教育经费支出行为。由于认为学校最应该对政府或上级主管部门负责，许多中小学校长不惜挪用教育经费请客送礼，为个人升迁建立“良好的人际关系”，造成义务教育经费管理漏洞百出。由于没有形成以生为本，“学生至上”、“学生就是上帝”的“顾客”意识，造成教育经费没有真正用在教育上，而是用于其它方面。

3.对农村义务教育经费绩效管理的政策性建议。

由于农村义务教育经费保障实行了新机制，教育经费的投资主体责任明确，分担比例清楚，农村义务教育经费的投入得以制度和法律保障，本课题组充分相信农村义务教育经费投入会落到实处，因此对农村义务教育经费绩效管理研究的视角主要是经费达到县以后如何管理，经费绩效管理的政策性建议也是居于此而提出的。

（1）完善“校财局管”经费管理方式。

“校财局管”是一种与农村义务教育“以县为主”管理体制相适应的财务管理体制，实行的是“集中管理，分校核算”。“集中管理”就是在一个县的区域内，设置教育经费管理中心，统一管理区域内中小学的财务活动，各中小学校只设报账员，统一向教育经费管理中心报账。“分校核算”就是各校的财务收支由各个学校核算，学校要有完善的“收支两条线”的预算编制。收入缴存专户，支出要经过“两上两下”的预算编制规定程序。

“校财局管”的经费管理方式，在很大程度上避免了“校财乡管”时期经费管理方面的弊端，在强化财务监督、规范学校收费行为、提高资金使用效率、完善预算编制制度和防止腐败滋生等方面存在明显优势。自从2006年实行以来，这种经费管理方式已经取得了较大成效，值得进一步推广和完善。本课题组认为，目前要解决好以下两个方面的问题。

第一、如何强化乡镇政府对当地教育发展的责任感。“校财乡管”时期，当地政府集农村中小学财权、人事权于一身，抓教育的积极性较高，实行“校财局管”后，中小学校的财权、人事权被上收，乡镇政府的权利、利益受到一定的损失，影响了办学的积极性，难免出现乡镇政府只顾当地经济增长，不问教育发展的现象，淡化发展农村义务教育的责任感。要解决此问题，应当完善干部人事考核制度，把教育发展指标与经济发展指标列为同等重要的考核指标，实行一票否决制。经济发展再好，如何教育发展出了问题，也要追究当地政府领导的责任，不但得不到升迁，如果问题严重，还要给予降级或免职处理等。对当地政府干部人事考核在教育发展指标方面不局限于对中小学校安全、饮食、卫生、交通、校舍维修和政府采购等负责，还包括对中小学校内部教学管理和财务管理的检查和监督等。

第二、如何处理好教育局与财政局的关系。“校财局管”中的“局”究竟是指教育局还是财政局？这是必须搞清楚地问题。目前许多地方的是这样分工的，教育局管事（含人事）权，财政局管财权。教育局对县域内各个中小学校编报的教育发展经费预算建议数进行审核、汇总，并对预算建议数的客观性、合理性在各中小学展开调研、考证，对违背客观情况的预算建议数要打回各中小学重新编报。在汇编好了各中小学校预算建议数后，报送县级财政部门。在预算控制数下达后，分配下达到各个中小学校，并指导中小学校对编制预算草案，然后对预算草案进行审核、汇编成教育部门预算草案，报送给财政部门，等预算批复下来后，批复分配到各中小学校。财政局在接到教育局汇编成的部门预算建议数后，根据财力状况，编制预算控制数并报县人民政府审定。在接到教育局汇编的教育部门预算草案后，送县级政府审批和县级人大审议，最后下达预算批复。

（两上两下流程如下）

 

教育局 汇编部门预算建议数

财政局 确定预算控制数草案

县级政府 预算控制数审定、批准

教育局 汇编教育部门预算草案

财政局 审核预算草案案

县级政府 审批预算草案

县级人大 审议、批准预算草案

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

中小学 编报预算建议数

中小学 编制预算草案

中小学 预算批复

 

 

 

从以上的流程图可以看出在中小学校、教育局和财政局三者关系中，教育局起到桥梁作用，负责各中小学校预算建议数和预算草案真实性的审查、汇编，就必须下大力气彻底摸清各学校的家底，确保各学校所编的预算符合实际并对项目及经费的安排进行研究论证，看是否可行，行则实行，不行就改进。这项工作非常重要，但又极其繁琐，教育局要花大量的人力、物力、财力完成此项工作。而财政局根据县级财政状况确定预算控制数，预算控制数可能与教育局汇编的部门预算建议数出入很大，造成教育局汇编的部门预算建议数得不到落实，表明教育局的事权和财权的不相称。级别相同的教育局和财政局在目前的“校财局管”经费管理方式中财权和事权不对等、不均衡会造成以下两个问题，其一，教育局由于通过实际调查研究而汇编的部门预算建议数得不到满足，而这些预算建议数又恰恰是农村义务教育发展亟需的经费数。因此教育局会感觉到调查研究、实地考证工作没有实现它的价值，因此以后汇编部门预算建议数时，难免在考证、调查预算建议数客观性、合理性方面打折扣，甚至会出现根本不去调查研究、实地考证，而直接根据各中小学校编报的预算建议数汇总后报财财局。其二，财政局因为没有深入各中小学校进行实地调研、考证，不了解农村中小学校教育经费的实际需求，而是根据县级财政的实力状况确定预算控制数，有的地方刻意夸大县级财政的困难，使得预算控制数与预算建议数之间的缺口很大，从而影响农村义务教育事业的发展。

要处理好教育局与财政局在“校财局管”经费管理方式事权与财权不相符合的问题，唯一的办法是由两个部门共同成立一个教育经费管理中心。由教育经费管理中心负责农村各中小学校财务管理的一切活动。教育经费管理中心受教育局和财政局双重领导。中心根据各中小学校实际情况汇编预算建议数，报教育局领导批示；中心根据预算建议数，并结合财政状况，制定预算控制数草案，报财政局批示。事权和财权都由教育经费管理中心行使，可以避免预算建议数和预算控制数缺口过大，有利于完善“校财局管”经费管理方式，因此本课题组认为“校财局管”中的“局”，应该是教育局和财政局的统一。

（2）制定科学规范的农村义务教育经费预算管理制度。

“校财局管”经费管理方式功能的实现有赖于各农村中小学校经费预算的编制，科学、合理经费预算编制是经费收支的依据。“校财乡管”时期，农村各中小学校经费的收支由乡财政预算管理，农村中小学很少自己编制预算。新机制实施以后，中央要求建立健全农村中小学校预算编制制度。并指出“科学规范的农村中小学预算管理制度，是确保农村义务教育经费保障机制改革顺利实施的重要措施，是规范农村中小学经费管理的关键环节”。

从程序上看，科学预算管理包括预算编制、预算审查、预算批准、预算执行、预算调整、决算和监督评价等内容，其中预算编制是科学预算的最重要部分；从内容上看，科学预算包括收入收入预算和支出预算。科学规范的农村中小学预算管理制度可以规范政府行为，保证义务教育经费的来源；可以规范教育行政部门的管理行为，提高教育经费使用透明度；可以规范学校内部的经费管理行为，提高教育经费使用效率；可以增强学校依法理财、民主理财和规范理财的观念和能力等。

由于要求各中小学经费预算编制的时间不长，从2006年才开始，经过近4年的实践，充分显示了科学规范的预算管理制度的重要性，同时也暴露出我国农村中小学预算管理制度的不成熟、不完善，远没有达到科学、规范的程度，还存在很多的问题，如：仍然没有编制预算、预算仍由政府财政部门代为编制、编制预算片面性、预算审批流程的简化、预算的执行不严格等等。要解决这些问题，本课题组认为应该从以下几方面入手。

第一、建立一支合理的经费预算编制队伍

各中小学校的预算编制要在校长的领导，在财务、教务、总务和教师代表的共同参与下进行。通过对校方的调查，只有45%的人认为，预算编制队伍由这四方代表组成，55%以上的人认为，预算编制队伍中没有教师参加，有近33%的人认为预算编制只有校长和财务参与。学校的预算编制涉及到学校的基本情况、学校的收入预算、学校的支出预算和政府采购预算等方方面面，只有充分了解各方面的诉求和反映的情况后，才能编制出既全面又符合实际的预算。

由专门的财会人员担任学校报帐员。学校报账员是各中小学校与教育经费管理中心联系的纽带，也是各中小学校日常财务管理者，应当由思想素质高，业务能力强、专业知识丰富专门人员担任。通过调查，我国目前各中小学校的财会人员90%以上由非财会专业的教师担任，只有不到1%由专门财会专业人员担任。也就是说，目前我国农村中小学的财会人员基本上是教师兼任，而且所学专业与财会专业无关。由教师兼，会造成在财务管理活动中的精力分散；由非财会专业人员担任，会造成在财务管理活动过程中的随意性、盲目性，这都不利于学校财务管理。目前各中小学校的财会人员由非财会专业的教师担任有其客观的原因，要弥补由此带来的缺陷，只有加强对各中小学校财务人员进行培训。调查显示，57%的人认为财会人员一年培训一次；18%的人认为财会人员一年培训两次，也有25%人认为财会人员在当年没有进行过培训。通过培训，可以提高非财会专业教师的财务知识，提高业务水平。

第二、全面科学、实事求是地编制预算

结合学校的当前实际和未来发展综合安排各项支出，实事求是编制预算。要做到内容全、数据实、安排细，做到收支来源可靠，有依据，能实现。对编报的预算建议数和编制的预算草案要反复调研、考证，确保各方不留缺口，同时在预算审批程序上，不能因为麻烦而刻意减少审批环节，要严格按照“二上二下”程序进行。

第三、不折不扣地执行预算

预算草案经人民代表大会审议批准后，就成为具有法律效力的文件，经费的使用就要严格按照批准的预算执行，否则，就是违法行为，甚至是犯罪行为。各中小学校填写《用款计划申请表》，经过教育经费管理中心审核后办理资金拨付手续。钱到学校账户后，要严格按照预算的项目和科目分配资金，不得随意变更和调整资金的数量和用途。调查显示，编制了预算，学校挪用、变更资金用途的现象较以前有了较大的改观，87%的人认为无挪用，9%的人认为偶尔挪用，2%的人认为挪用仍然严重，2%的人情况不明。调查还显示，编制预算后学校的招待费控制的非常严格，90%以上的人认为有一定的招待费，但被严格控制，只有不到1%的人认为，招待仍然频繁，花钱较多。实践表明，严格执行预算的学校，出现的问题较少，没有严格执行预算的学校问题仍然较多。

（3）加强对农村义务教育经费使用的监督力度

要加强审计部门、监察部门、财政部门、教育主管部门等对各中小学校经费使用的监督力度，同时发动民间力量特别是学生家长参与监督，举报违规使用经费的行为，从外部约束各中小学校的经费管理行为。同时，各中小学校要加强自我监督，按时按规定报送《农村中小学预算执行情况报表》给相关部门，相关部门接到《报表》后，要组织专人进行调研、考证，结合周边群众的评价，予以核实，确实掌握哪些学校预算执行率高，哪些预算执行率低。预算执行率高的学校特别是校长给予物质和精神上的表扬，树立典型，在县域内宣扬学习并进行经验交流，对于预算执行率低，在执行预算过程中出现问题的，给予严厉的批评，处理，情节严重的要给予撤职查办。预算执行率直接跟学校领导和教职员工的年终考核、绩效工资挂钩，使监督具有刚性力。通过调查发现，有些地方上级主管部门没有组织具体人员对中小学校的预算执行情况进行监督、检查。有7成人认为，虽然有检查，但只是走过场，不严格。并且，80%以上的人反映，对农村中小学校经费使用情况无奖无罚，只有10%的人反映会奖优罚劣。对农村义务教育经费使用监督不严，奖罚不力，时间长了，必然在经费管理的过程中，又会出现许多的新旧问题，因此要加强对农村义务教育经费使用的监督和惩罚力度，杜绝教育经费被截流、挪用、挤占和随意变更、调整资金的数量和用途的现象。

（4）建立农村义务教育经费使用情况的公示制度

为了提高资金使用的透明度，接受社会各界的检阅，许多行政、企事业单位纷纷建立了政务、财务等公示制度，获得社会的好评。农村义务教育经费使用情况也应该建立相应的公示制度。在对农村义务教育经费使用情况进行公示时，公示的内容要全面，人员、项目支出名称明确，数据清楚，支出时间具体，经手人是谁等；公示的方式多种多样，可以采取墙报、板报、简报和召开有政府、主管部门、家长、社会代表等参加的听证会等方式进行，简报可以张贴也可以发送，同时还可以通过在网络上开辟专栏公示经费使用情况等。不仅各中小学校要公示自身的经费使用情况，由教育局和财政局统一成立的教育经费管理中心也要公示县域内各个中小学校的经费使用情况，接受社会各界的检阅、比较和质疑。

在调查过程中，发现大部门家长对学校经费使用情况非常关心，92%的家长非常强烈的想知道经费用于情况，只有不到1%的家长对经费使用情况无所谓；90%以上的家长非常希望中小学校的经费使用情况定期公开。但是令人遗憾的是，有近79%的家长反映学校没有向他们公示过经费使用情况，只有11%的家长反映学校公示过经费使用情况。这充分说明，我国目前农村义务教育经费使用情况的公示制度还不完善，公示制度建设的现状与学生家长的需求和愿望差距较大，只有不断完善公示制度的建设，让学生家长和社会各界参与经费的管理，才能提高经费的使用效率。

（三）课题主要研究方法

本课题主要采取了文献法和问卷调查法的方法展开研究的。

为了完成此课题的研究，使研究具有理论依据，本课题组成员收集了大量的相关研究资料，并进行鉴别整理。按发表形式把资料分为文件类、著作类、论文类等；按资料所研究的内容分为农村义务教育经费保障研究类、经费管理方式研究类、经费预算管理研究类、经费使用监督研究类、经费使用公示制度研究类等。对众多相关研究资料分文别类的整理，并认真研读，合理取舍，从中得到启发和借鉴，结合实地调查，完成此课题的研究。

此项课题实践性较强，现实意义较大，闭门造车毫无意义也无法完成，只有获取第一手材料，课题研究才有意义。因此本课题组设置了调查问卷，调查问卷分两类，一类是适合于校方的，另一类是适合于学生家长的。适合于校方的问卷，调查的对象不光是中小学校的领导，还包括其他教职员工。为了最大限度地获得客观、全面的调查信息，本课题组选择了课题主持人所在家乡江西乐安县辖区内的4所中学，4所中心小学发放问卷，共发放问卷共2771张，其中问卷一（适合于校方的）251张，收回有效问卷223张；收回率89%；问卷二（适合于家长的）2520张，收回有效问卷2182张，收回率87%。课题组成员对收回来的问卷进行仔细甄别，发现绝大多数问卷有效，并对问卷所设置的问题进行统计分析，为课题的研究提供数据支持。

（四）主要研究步骤和过程

本课题组在接到立项通知书后，分成两组对之前收集到的资料进行分类，并对资料进行系统研读，了解当前在这方面研究的具体情况，掌握农村义务教育保障机制研究、农村中小学校财务管理研究、新机制实施后农村中小学校预算管理研究等方面所反映的现状、对现状的原因分析、采取解决问题的对策或措施等，此项工作历时近10个月的时间。在这段时间里，取得初步的研究成果，2008年12月在省级刊物《老区建设》杂志上发表了此课题的研究成果之一——《对农村义务教育经费“校财局管”的新理解》。

为了使课题的研究更深入进行，课题组在2009年10月之前，分成两组多次到农村基础进行调研。课题组选择在江西省乐安县抽样问卷调查，抽样范围涉及到该县几个较大、学生相对较多的中学和中心小学。2009年11月至2010年1月，对调查问卷进行数字统计和分析，同时撰写调研报告。通过调查发现：新机制的实施，为农村义务教育的发展提供了经费投入的保障，有利于农村义务教育的发展，得到广大师生、家长的热烈拥护；“校财局管”的经费管理方式在实施过程中能够克服“校财乡管”的缺陷，提高了经费管理的效率，但“校财局管”经费管理方式还有待于完善；农村义务教育经费预算管理仍然存在不少问题，有待解决；广大学生家长参与学校经费管理的热情非常高，大部分家长希望学校经费使用情况向全社会公布，接受社会的监督和质疑，但广大家长的愿望在目前没有得到满足等等问题。同时，在此期间课题组在农村义务教育经费预算管理研究方面取得一定的进展，取得了又一研究成果——《试论农村义务教育经费科学预算管理》。2010年2月至今，课题组根据收集的材料和调研所获得的信息，并对其进行深刻分析的基础上撰写本课题的研究报告，并研究报告进行反复修改。

三、主要研究成果

按照研究工作的安排，通过理论研究，在简单回顾了我国农村义务教育经费管理变迁的基础上，指出传统经费管理方式存在的弊端，并对其原因进行剖析。同时对江西省乐安县4所初中和4所中心小学进行实证考察，在了解新机制实施以后，新的经费管理方式中仍然存在不少问题，给经费的绩效管理带来新的问题的前提下，提出几条加强农村义务教育经费绩效管理的政策性建议。

研究成果以论文的形式展现，先后发表与本课题息息相关的两篇论文，分别是：《对农村义务教育经费“校财局管”的新理解》（省级刊物，《老区建设》，2008年第12期）和《试论农村义务教育经费科学预算管理》（北大核心刊物《教学与管理》理论版，2010年第9期）。文章内容得到社会的认可。

四、结论

在对课题进行研究的过程中发现了一些不足之处。由于我国长期以来存在各级政府对农村义务教育经费投入不足的原因，国内许多研究者把研究的视角放在农村义务教育经费保障机制上，新机制实施后，虽然农村义务教育经费的投入有了一定的保障，但以完善农村义务教育经费保障机制为研究对象的仍然占大多数，经费到县域之后，如何加强管理，似乎被遗忘，好像经费到位以后，如何管理就不在话下了。前人对义务教育经费达到县域后如何管理缺乏研究，使本课题的研究缺乏更多充实的理论参考。

在研究过程中总觉得不如意，发现本课题过于宽泛。因为我国农村地区幅员辽阔，农村义务教育经费管理情况千差万别，各个区域存在不同，区域内的各个地方又有差别，本课题组调研所选择的地方是我国中部地区江西省内的一个较贫困的县，在此基础上产生的数据并提出的政策性建议可能只在我国农村的一些地方具有借鉴作用，并不具有普遍的指导意义，这跟我们的初衷存在着较大的差距，是本课题组觉得非常遗憾的地方。

由于农村义务教育经费管理是一个非常敏感的话题，课题组尽了最大努力想从经费管理中心或各个中小学校获取具体真实的数据，但都遭到拒绝。因此只有采取调查问卷的方式获得一些信息，但由于学生家长对新机制内涵不甚了解和各中小学校领导或教师的保守，问卷可能有较大随意性。

居于以上的不足，希望越来越多的人关心农村义务教育经费在基础的管理和使用，加以研究，提出相应的管理方式，并希望基础管理部门能够以开放的姿态对待农村义务教育经费的管理，唯有如此，我国农村义务教育经费才能真正实现绩效管理。

五、主要参考文献

（一）文件类

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[4]《财政部教育部关于确保农村义务教育经费投入，加强财政预算管理的通知》（财教[2006]3号），中国财经审计法规选编，2006.10。

[5]《财政部教育部关于调整完善农村义务教育经费保障机制改革有关政策的通知》（财教[2007]337号），农业财政与财务，2008.1。

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（二）著作类

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[4]高如峰，中国农村义务教育财政体制研究[M]，中国教育出版社，2005。

[5]马国贤等，《中国义务教育转移支付研究》[M]，上海财经大学出版社，2005。

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（三）论文类

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[21]何龙安、付文茂，试论农村义务教育经费科学预算管理[J]，教学与管理，2010.3。

（四）其他

[1]农村义务教育学校预算编制辅导讲义。来源：www.baidu.com。

[2]关于农村义务教育学校预算编制的问答。来源：www.baidu.com。