江苏省义务教育均衡发展研究报告

　　2005 年 9 月 4 日，江苏省教育厅宣布从 2006 年起在经济薄弱地区先行试点免费义务教育。 9 月 8 日苏州市召开教育工作会议，宣布从 2006 年起在全市范围内实施免费义务教育。

　　 推进办学体制的改革，改变了单一的公办教育体制，实现了办学主体的多元化。认真贯彻落实《中华人民共和国民办教育促进法》，鼓励发展民办教育，采取“公办民助”、“民办公助”、“公有民营”、“公办转制”等多种形式，促进民办教育快速发展。设立了相应的民办教育管理机构，切实履行对民办教育的管理职能，认真落实发展民办教育的各项政策措施，正确引导，加强管理，使其逐步享受公办学校的同等待遇，为民办教育发展创造良好的外部环境，促进公办学校与民办学校有序竞争、相互借鉴、相得益彰局面的形成。全省现有民办中小学 469 所，在校学生 57.7 万人。民办教育的发展，给江苏教育注入了新的活力，弥补了公办教育资源的不足，缓解了政府办学财政投入上的压力。

理念与对策

　　义务教育均衡发展是一个长期性课题，在任何时候教育不均衡现象总会以这样或那样的方式出现，其中有的是教育发展问题长期积淀的结果，有的则是新时代条件下出现的新矛盾和新问题。义务教育均衡发展是一个理想与现实、目标与过程的统一。尽管江苏省在义务教育均衡发展方面进行了长期的努力，采取了切实有效的措施，但义务教育发展不均衡的问题依然存在。针对义务教育均衡发展中存在的问题，我们提出如下基本理念与对策建议。

　　一、义务教育均衡发展应确立的基本理念

　　我们追求的均衡发展是一种可持续发展，它与经济社会的均衡发展相呼应，相协调，它的目的就是办好每一所能生存、可发展的义务教育学校。均衡发展是一个过程，是所有学校办学水平提升的过程，是均衡发展与优质发展的统一。“向所有人提供受教育的机会是胜利，但如果不能向他们提供保证质量的教育，那不过是一种空洞的胜利 ” 。这是 2000 年联合国教科文组织在达喀尔会议上通过的《全民教育行动纲领》中的一个重要论断。这次会议明确指出：世界教育的发展目标应从全民教育向全民优质教育转变，优质教育不是精英教育，不是追求少数人而是追求所有人都可以享有的高质量教育的权利和机会，是追求教育的整体优化。基于这一认识，义务教育均衡发展应确立如下基本理念。

　　1 、义务教育均衡发展是政府的责任和行为。

　　现代国家的主要政府职能是管理公共事务，提供公共服务，因此政府必须是公共型与服务型的，而公共服务的本质和要义是公平和公正。现代社会，政府与市场的功能与职责十分清晰：市场提供经济效率和资源的优化配置，政府提供社会公平和资源的均衡配置。因此，推进义务教育均衡发展的责任在政府、关键也在政府，政府和教育行政部门要对全属性的公共教育服务负责，义务教育应该成为各级政府管理和服务职能的逻辑优先，尤其是中央政府和省级政府要承担主要责任，而不能把投入和管理的责任推给县级、乡镇政府。 政府应从落实 “ 三个代表 ” 重要思想，从教育为人民服务的政治高度思考并实践义务教育的均衡发展，采取积极进取、实事求是、分区规划、分类指导、分步实施的工作方针，循序渐进地推进义务教育均衡发展。特别是在现阶段社会向市场经济转型过程中，政府要从政策上、制度上采取措施，努力促进教育公平。要明确义务教育办学的主体是政府，政府要为人民群众提供相对均衡的办学条件。在教育的投入上，要坚持向经济欠发达地区和弱势群体倾斜，加大对贫困地区的扶持力度，保障弱势群体受教育的权利。在办学条件的规范上，要约束政府合理配置教育资源，规范义务教育阶段学校的办学条件。无论城乡，要制定出统一的合格标准，使每一所中小学拥有大体均衡的物质条件和师资队伍，提供一个公平的生存和发展的平台。

　　2 、现阶段义务教育均衡发展要确保底线公正。

　　我国仍然处于社会主义初级阶段，目前的小康水平仍然是不全面、不平衡、不发达的小康，义务教育不均衡只是整个社会发展不均衡的局部反映和组成部分，解决教育不均衡的问题需要整个社会提供“社会公平”和“教育公平”的环境和背景。因此，我们必须认识到，现阶段的“教育均衡”只能是初级阶段的教育均衡，具有 低水平、相对性、过程性 等特点，总体上的教育不均衡现象仍将长期存在。认识这一点，并不意味着我们要迁就现实，而是有利于我们在准确定位的基础上更好地改变现实和完善现实。清华大学孙立平教授指出，任何一个和谐社会都不可能没有利益冲突，关键在于为利益冲突的解决提供底线保障。对于现阶段的义务教育均衡而言，所谓的底线保障就是实施免费的九年义务教育，这应该成为我们现阶段义务教育均衡发展的努力方向和重要工作。首先是要确保面广量大的农村义务教育，尤其是对农村贫困地区和贫困人口的义务教育要实现全部免费，对城市流动人口和农民工子女实施在城镇就近入学的免费（含半免）义务教育，逐步扩展并实现全部免费的义务教育，使我国的义务教育成为真正意义上的义务教育。义务教育是覆盖面最广、包容性最大、个体经济效益最高的教育阶段。正如很多人大代表所指出的，实施免费义务教育，应成为我国的基本国策，应成为与我国的基本政治制度和基本经济制度相匹配的基本教育制度。

　　3 、在义务教育的发展中实现动态均衡和高位均衡。

　　随着人们生活水平的不断提高，教育的“底线保障”已不能满足部分人民群众的教育需要，人们对优质教育资源的需求不断扩大，对享受高质量教育的要求越来越迫切。可见，义务 教育均衡发展在不同的历史时期、在教育发展的不同阶段，有着不同的内涵和要求。在普及义务教育的初期，教育均衡表现为让每一个孩子都能获得上学的机会；在义务教育的巩固和提高阶段，教育均衡表现为每一个孩子提供较好的学习条件；在后普及时代，教育均衡则表现为每个孩子都享有满足其个性化学习要求的优质教育。教育均衡不是一个静态的概念，而是一种动态的过程，它是不均衡 - 均衡 - 不均衡的循环往复和循序渐进，最终达到相对的高位均衡。在保证教育“底线”的基础上，有计划、有步骤地推进优质教育体系的构建，才能促进教育发展，不断提高教育均衡的水平。我们现在所提出的教育均衡，是一种初级阶段的教育均衡，显然是低水平、不全面、不充分的，但也同时意味教育均衡具有一种发展性和过程性，它需要在教育改革与发展中不断达成、不断提高。因此，均衡发展，首先要有发展，在发展的基础上追求均衡；没有发展的均衡，只能是一种低水平、不充分的均衡；没有均衡的发展，是不全面、难持续的发展。发展与改革是硬道理，它不仅可以为进一步的教育均衡提供基础和条件，也为教育均衡提供丰富的内涵和最好的成果。只有我们有了更多的南师附中、金陵中学和南京外国语学校，我们才能享受更多的优质的教育均衡。我们期望着能有更多的家庭和孩子公平地享受优质教育，但这只能通过教育改革和发展才能实现。

　　4 、机会均衡与实质均衡相统一。

　　教育机会均等是义务教育均衡发展的基本原则，在相当长的一个时期内，贯彻这一原则，最重要的是普及教育，保障儿童平等接受教育的权利。在教育初步普及之后，追求的是教育过程中的公正待遇和更高的教育质量，即对教育品质的追求。一般认为，就事实而言，世界各国在教育质量上的不公平比教育机会不公平严重得多。“人人享受高质量的基础教育仍然是 20 世纪末的重大挑战之一”。 因此，我们不能把“教育均衡”理解为简单而朴素的平均主义，而应在实现教育机会均等的基础上逐步实现教育的实质均衡，为不同的社会需求和学生发展提供多样化的教育服务。人们对教育均衡的判断与认同，总是基于自身的现实生活的处境和特定的社会阶层与背景，因而不同的利益群体会有完全不同的评价标准。就校际差异而言，如果从均等的受教育权来看，是不公平的，但如果从满足不同人群的教育需要来看，又是一种公平的具体表现。随着教育发达水平的提高和大众认识水平的提高，教育必然从专业话题走向大众话题，人们的教育质量观也会由单一的考试成绩诉求走向多元化的价值诉求，人的个性充分自由发展需要有多方面、多层次、多类型的教育服务来满足，从而对教育形成多元需求，因而教育的实质均衡也可以理解为能够满足人们多元需求、实现多样化教育的服务。因此，在办学条件逐步改善的前提下，我们的教育政策要鼓励和引导每一所学校从自身实际出发，遵循教育发展规律和人才培养规律，积极发展富有个性的学校文化，从“千校一面”转向自主发展、特色发展和多样发展，为人民群众多样化的选择提供丰富而优质的教育资源，为不同的 儿童提供不同的教育，使其天赋、个性和才能得以全面发展、充分发展和自由发展。

　　5 、国际视野与中国特色。

　　世界各国都高度重视义务教育的均衡发展。美国从 20世纪80年代以来历届政府都把推进教育改革、重视教育公平、提高教育质量作为一项重要工作。布什总统在宣誓就任总统后的第二个工作日，即2000年1月23日，就制定了联邦政府关于美国教育改革的新政策，并公布了《不让一个儿童落后(No Child Left Behind)》的教育蓝图。这个教育蓝图特别强调了重视教育公平，要帮助处于不利情况下的学生，并要奖励“不让一个儿童落后”的学校。2002年9月8日，英国首相布莱尔在参观一个地方的“确保起点”项目中心时发表讲话，强调说：“我们的目标是在一代人中消灭贫困，不把贫困带到第二代。无论一个人的出身背景和阶级，每一个人都能享有我国日益增长的繁荣。”同时还强调：“我们要实现真正的平等 —— 平等的身份和平等的机会。”“确保起点” (Sure Start)是英国政府消除儿童贫困和社会排斥的一个里程碑。日本和韩国同样十分重视基础教育公平和均衡发展问题。两国的义务教育已经基本做到了“关爱每一位学生，使每个学生都能得到发展”。所有的小学、初中，只要有智力障碍和伤残儿童的，都有为这些儿童专设的教室并配有受过专门培训的教师，对外国儿童也是如此。不仅世界各国政府和学校重视义务教育均衡发展，广大民众也有极大热情。仅以美国为例，拥有1000万美元以上资产的基金会已有3000余个。如著名的卡内基改进教学基金会、福特基金会、洛克菲勒基金会等。上述基金会的资产总额当时就约为145亿美元，其中教育是基金会活动中获得最多好处的领域。与国外的义务教育发展相比，我国义务教育发展得还很不够，均衡程度、优质程度还比较低，需要从自身的实际情况出发，开阔国际视野，跟踪国际发展水平，借鉴国外积极有效的经验，走具有中国特色的义务教育发展之路。

　　二、义务教育均衡发展的对策建议

　　推进义务教育均衡发展，要坚持以科学的发展观为指导，强化政府举办义务教育的责任，建立和形成公共教育财政的保障机制和义务教育投入的长效机制；要以缩小区域之间、城乡之间、校际之间、人群之间的差异为重点，切实办好农村义务教育，不断改善办学条件，建设高水平的师资队伍；以全面提高教育质量为核心，提高每一所学校的办学水平，满足每一个孩子基本的教育需要，不断提升义务教育均衡、优质的程度和品质。在今后较长的一段时期内，教育的政策设计和制度安排都要围绕这一思路进行。

　　1 、充分发挥各级政府的统筹、协调作用，在国民经济、社会发展的整体框架内规划和实施义务教育的均衡发展。

　　把教育放在重之重的战略地位，优先发展义务教育。 各级党委和政府要切实把教育摆在优先发展的战略地位，从科学发展观的高度，从推进本地经济、社会全面、协调、可持续发展的全局，来认识教育发展的战略地位和作用，认识义务教育均衡发展对构建和谐社会的意义和价值。要将义务教育均衡发展作为构建和谐社会的重要指标，纳入经济、社会发展的整体框架；将义务教育均衡发展作为政府体现“三个代表”的重要思想，为本地区人民办实事、谋实惠、求幸福的重要内容，并在实际工作中认真加以推进、实施和落实。要进一步落实教育在国民经济、社会发展中的重中之重地位， 把基础教育尤其是义务教育置于优先发展的地位，不断强化政府责任，充分发挥各级政府的统筹和协调作用。要把义务教育发展好坏、发展水平、均衡程度等，列入各级领导干部目标责任制和政绩考核的重要内容。

　　坚持计划生育的基本国策。 各级政府要认识到，坚持计划生育的基本国策， 是办好农村义务教育，推进义务均衡发展的前提。在广大农村地区，计划生育工作的形势还十分严峻，“越穷越生，越生越穷”的现象还十分普遍，这不仅影响到经济社会的和谐发展，也对农村义务教育的发展产生了很大的冲击。由于超生子女的普遍存在，严重加重了基础教育的负担，降低了中小学生均教育经费，致使中小学辍学现象严重，女童入学困难，严重影响到义务教育的巩固率和完成率，阻碍着义务教育质量和水平的全面提高。因此，要坚持计划生育的基本国策，加大计划生育工作的力度，强化对广大农民的教育工作，让他们认识并享受到少生优生的好处，努力为义务教育工作创造良好的社会环境。

　　调动各方面办学的积极性，实现办学主体多元化。 在强化政府办学主体地位的同时，要通过制度安排和政策扶持，调动各种社会力量办学积极性，实现办学主体的多元化。 政府的教育责任首先是政府的财政责任 。 要 按照 《纲要》的要求，确保国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比重达到 4% 。 在教育投入相对不足、公共教育资源有限的情况下， 要 把公共教育资源配置到最需要的地区和人群中，要以有限的投入创造最大限度的公正。在保证公正的前提下，要充分考虑教育投入和资源配置的效益，要充分考虑教育资金分配和使用的长期效用和社会效用，在教育硬件设备基本满足需要的前提下，应在教育教学软件配置、教师培养、课程改革、提高教育水平等方面加大投入。政府的教育投入要能够拉动社会、民间和家庭对教育的投入，要通过制度安排和政策设计，形成社会多方面办学的积极性和主动性，形成办学主体多元化的格局；要采取多种方式，如建立教育基金、建立股份制集团等，扩大教育融资渠道，推动基础教育的发展。

　　2 、努力增加义务教育的投入，明确各级政府的职责，建立中央、省、市、县义务教育经费投入的分担机制。

　　依法增加教育投入，确保教育经费“三增长、两提高”。 要坚定不移地贯彻落实《中华人民共和国教育法》和中共中央、国务院《关于中国教育改革与发展纲要》的有关规定，提高财政性教育经费占 GDP 的比例，确保 2010 年全省财政性教育经费 ( 政府公共教育投入 ) 占 GDP 的比例达到 4 ％（预测 2010 年全国平均水平为 4 ％一 4.5 ％）。江苏 GDP 按年增 8 ％一 10 ％测算，届时约 2-2.3 万亿元，全省财政性教育经费应达到 800 — 860 亿元，从 2004 年起平均每年约需增加投入 80-90 亿元。各级政府要确保各级财政教育拨款的增长高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用和公用经费逐步增长。要按照建立和完善公共财政体制的要求，优化财政支出结构，逐步提高财政总支出中教育经费所占的比例，切实做到各级财政对教育的拨款要高于财政经常性收入的增长。以 2003 年为基数，从 2004 年— 2010 年，省本级财政支出中教育经费所占的比例每年提高 1 个百分点，即省本级教育经费在与财政支出同步增长基础上，平均每年递增 3 亿元。主要用于支持农村义务教育建设。各市、县也应随着经济的发展，逐步提高财政支出中教育经费所占的比例。各级财政在向同级人大报告预、决算时，要将预、决算内教育经费法定增长情况作出专题汇报，以接受人大的监督。

　　经费投入责任上移，逐步建立中央、省、县分担义务教育经费的机制，加大省级以上财政对农村义务教育转移支付力度。 我国现行的财政结构是倒三角，中央和省级财政实力雄厚，县级财政捉襟见肘，乡级财政入不付出。因此 在实行“以县为主”的管理体制下，义务教育经费投入不宜提“以县为主”。要进一步明确各级政府义务教育经费投入的职责， 加大中央与省级政府分担责任和份额，并逐步建立以中央和省为主分担义务教育经费的公共教育财政体制。 省级以上财政有必要进一步加大对农村义务教育转移支付的力度 。建议对经济发达、县财政充裕的地区，宜实行“以县为主”的投入体制；对经济发达地区的贫困县，实行“以省为主”的投入体制；对于中等财政收入省（区），实行“以中央和省为主”的投入体制；对于人均财政收入低于全国平均水平的省（区）和极端贫困地区，要实行“以中央为主”的投入体制。就全国范围而言，中央承担义务教育投入应由现在的 30% 以上提升到 60% 左右，省和地市两级承担 25% ，县、乡两级承担 25% 。

　　县级政府要完成县、乡（镇）财政体制调整，进一步优化财政支出结构。 必须将义务教育经费包括教师工资、公用经费和学校建设资金全额纳入本级财政预算，确保教师国标工资及省出台的地方津补贴按时足额发放，确保学校基本的办学条件和正常运转。要加强中小学学杂费的管理，建立中小学公用经费专户和县级教育结算中心，健全财务管理体制。财政预算内拨付的公用经费和学杂费全部纳入专户核算和管理，封闭运行，专款专用。严禁截留、挪用、平调中小学杂费用于发放教师工资、福利、津贴、补贴和基本建设支出，严禁调用学杂费平衡财政预算或提取任何形式的调节基金。

　　实行教育经费预算单列，提高教育经费的预算等级。 将教育事业费和教育基本建设投资合并，由款级升格为类级，将教育经费在政府财政预算支出中的第二次分配升格为第一次分配。赋予教育部门对教育经费预算的编制权。教育经费的分配权和管理权划归教育部门。教育经费预算单列到县级。对需要变更产权和增量投资的项目实行拨改投、拨改贷的投融资体制改革。在学校布局和建设项目投资中，实行拨改投的体制改革。以项目为载体，组建项目投资公司，由学校、教育投资公司和社会企事业单位组成董事会，实施股份制管理，引进社会资源，改善和提高投资效益。

　　多渠道筹措教育经费，优化资源配置。 筹建省教育基金会。由省政府设立地方性教育公募基金会，由财政拨出专款构成原始基金，由基金会依照法律法规向社会募集基金，积极吸引社会资金，大力拓展教育基金社会筹资渠道，积极鼓励企事业单位、社会团体和公民个人捐资助学，落实有关所得税减免政策。争取发行教育彩票，通过彩票发行收入增加义务教育投入。试行教育券制度。参照国外以及浙江省长兴县推行教育券的做法，选择有条件的县 ( 市、区 ) 进行试点，将用于教育的公用经费以代币券的形式直接发放给学生或家长，学生或家长可用其支付所选学校的学费与相关的教育费用等。

　　学校“普九”时欠下的债务由政府承担下来，为学校的正常运转松绑。 许 多学校在“普九”时期欠下了债务，随着农村税费改革和教育管理体制改革的到位，原有的还债来源落空，学校不堪重负。各级政府都应制订债务化解的计划，承担起化解债务的责任。在这方面江苏姜堰市提供了很好的经验，他们明确提出由市财政每年在预算外资金中安排 500 万左右专项用于化解学校债务，要求乡镇配套资金累计总数不少于市财政当年安排的数额，计划在一定时期内清除学校的债务。各地还要在化解原有债务的同时，避免新的债务的出现，严格控制高负债新建、改建学校。

　　建议尽快制订《义务教育投入法》。 以国家法定形式明确各级政府承担的教育责任，保障义务教育阶段必须的生均教育事业费、共用教育经费的供给，切实建立起与各级政府财政收入同步增长的优先增长机制，以保障义务教育的持续稳定发展。

　　3 、根据各地经济社会发展的实际情况，义务教育发展实施分区规划、分类指导。

　　对发达地区允许发展得更快一些，通过实施“优质工程”，努力追求义务教育的优质化。 苏南发达 地区要率先实施免费义务教育，积极推进城乡义务教育一体化，创造条件积极推广小班化教学，进一步提高教育现代化水平，推进双语教育实验，加快教育国际融合，努力构建优质化的义务教育体系。同时，要大力发展职业教育和普通高中教育，高水平地普及高中阶段教育。“十一五”期间，要把三年学前教育纳入义务教育体系，普及 12 年义务教育，力争达到发达国家的义务教育水平。

　　对欠发达地区要做强基础教育、做大职业教育，通过实施“强体工程”，不断提高义务教育质量。 苏 中地区的基础教育有着良好的基础，要从本地区的实际情况出发，尽快实施全部免费义务教育，不断提高教师的工资待遇。要着力做强基础教育，要办好一批能生存可发展的学校，援助一批机遇挑战并存的相对困难学校，转换一批公平效益堪忧的欠信赖学校，促进学校的标准化、现代化和个性化建设，积极鼓励创建特色学校，使每一所学校都获得较大的发展。同时，要做大职业教育，要根据本地产业结构特点，创办服务于当经济发展需要的职业学校，不断提高高中阶段教育的普及率，为义务教育的发展创造良好的环境和条件。

　　对经济薄弱地区要引进民间资金办学，通过实施“达标工程”，改善办学条件，确保每一个孩子都能接受免费的九年义务教育。 苏北经济薄弱地区义务教育均衡发展的首要任务是提高巩固率和完成率，控制学生流失和辍学，切实解决留守儿童的上学问题，确保每一个孩子能够接受免费的九年义务教育。同时，要继续实施农村中小学的达标工程，改善办学条件，解决布局调整中出现的问题，提高教师的工资待遇，保证教师工资的全额、按时发放，并在稳定教师队伍的基础上不断提高教师的业务水平。要按当地经济发展水平和需要，做好普教、职教、成教“三教统筹”工作，做好幼教、小教、初中阶段和高中阶段教育的衔接工作，逐步建立完善的农村教育体系。

　　4 、继续改善农村教育的办学条件，办好每一所农村中小学，努力缩小城乡教育差距。

　　从农村教育的实际情况及未来发展需要出发，制定农村义务教育合格学校标准，合理规划，分阶段实施，大力推进农村合格学校建设工程。 以省为单位，制订适合本地区社会经济发展水平的义务教育办学基本条件和统一的建设标准。这个标准应当从学校建制、场地与校舍、设备与设施、经费与保障、校长与教师、课程与管理、奖励与惩罚等若干方面做出明确的量化要求和具体的发展标准。在关注硬件指标体系建设的同时，更多地关注校长配备、师资质量、课程管理、奖惩机制等学校发展的软件因素，因为这些软件因素将更加直接地影响义务教育是否能持续健康稳定的均衡发展。对义务教育阶段学校办学的基本设施、设备等硬件要求，要坚持从实际出发，不要简单追求数量，甚至追求豪华，一切要以实用为原则。目前，在江苏的苏南一些地区，有些中小学校舍、设施等远远超过了世界上一些发达国家和地区的装备标准，但是在课程开发、师资配备、学生素质培养方面还有相当差距，这种软硬件严重倒挂现象必须引起政府主管部门的高度重视，要积极引导，提升内涵，促进学校的健康发展。

　　进一步抓好中小学布局调整工作，提高学校的办学规模，普及高中阶段教育。 一定的办学规模是义务教育质量的保证，也是有效实施教育管理的基础。随着入学高峰期的退去，学龄人数将逐年下降，必将面临新一轮的布局调整任务，其重点应是彻底取消办学点，就初中阶段教育而言，全省各乡镇都应只保留一所初中，而小学阶段教育则要联片办学，发达地区可集中办好一到两所中心小学。各地应根据实际情况早作规划，提前启动，确保义务教育持续发展。要扩大农村普通高中的办学规模，加大农村普通高中的投资力度，改善农村普通高中的办学条件。同时，要根据“为经济结构调整、产业优化升级和科技进步服务，为发展开放型经济服务，为促进就业和再就业服务，为农业、农村、农民服务，为推进区域共同发展服务”的要求，大力发展高中阶段的农村职业教育，把它作为服务经济社会全局、促进职业教育良性发展的长远战略加以规划和实施，使职业教育与普通高中教育的比例逐步达到相当的水平，从而为义务教育的升学提供更多的机会和选择空间。

　　着力办好村级幼儿园，不断提高学前教育的管理层级，逐步实现“以县为主”管理，促进农村义务教育水平的提高。 各 级政府要把幼儿教育工作纳入本地经济、社会发展的总体规划，农村中小学布局调整后的空余校舍要优先用于兴办幼儿园。要改变农村幼儿教育管理层级过低的现象，逐步实现以县为主管理体制，要充分发展公办幼儿园和乡镇中心幼儿园的示范、辐射和带头作用，纠正幼儿教育的小学化倾向，全面提高幼儿教育质量。苏州已宣布 20 06 年开始实施免费义务教育，无锡将在农籍户口中实现全部九年义务教育教育，其他各市也应制订实施九年免费义务教育的计划，有条件的地区应实施 12 年免费义务教育。

　　5 、完善师范教育的招生和分配机制，加大对普通学校尤其是农村学校教师的培训投入，努力使教师资源配置趋向均衡。

　　师范教育招生与分配向农村义务教育倾斜，以计划性的定向培养为主，以市场性的非定向招生为辅，确保农村义务教育有稳定合格的教师来源。 目前农村义务教育均衡发展的最大难题是师资短缺，优秀师资匮乏。一方面是业务骨干教师流失到城市或经济发达地区，另一方面是新毕业的师范生不愿意到农村任教。因此，师范教育有必要扩大面向农村中小学教育的招生指标，以定向计划培养的方式确保师范生毕业后到广大农村任教。对于贫困县农村教师，可通过省市合作实施定单式培养，培养费用由省市两级政府承担。这些师范生毕业后要签约上岗，要求其在农村教师岗位上工作不少于五年。

　　加大教师对口支援力度，通过制度安排，鼓励城市优秀教师到农村艰苦地区支教，同时为农村教师到城市名校学习提供机会，充分发挥名校及名师资源的辐射作用。 为了缩小校际之间的差距，采取教师定期交流制度是一项基本的策略。日本公立学校的教员属于国家公务员。日本的教育法规规定，一个教师在同一所学校连续工作不得超过 5年。一般3至5年内，各校间进行师资轮换调整，保证了各校间师资力量和教学水平的相对均衡，特别对偏僻地区薄弱学校状况的改善，作用更为显著。 各地应当出台有关教师城乡轮岗的政策，把到农村任教年限作为教师职称评定及岗位晋升的必要条件，以改善和提高农村尤其是贫困地区的师资水平。同时，要加大苏南苏北教师对口支援的力度，鼓励发达地区教师到苏北贫困农村任教，一轮任教时间不低于2年，支教期间应给予这些教师专项补助，使之安心并乐于在异地农村任教。创造条件让农村教师到城市名校或发达地区学校交流，使他们在具体实践中迅速成长。

　　积极试点，逐步实施教师工资的级差制度，鼓励优秀教师向农村地区尤其是老少边穷地区流动。 日本《义务教育国库负担法》规定都、道、府、县发放偏僻地区津贴所需实际经费的一般由国家负担，偏僻地区津贴的每月实际支付额度由工资和扶养津贴的约额之和乘以偏僻地区的偏僻级别率得出。偏僻地区的级别分为五级，一级率为 8% ，二级率为 12% ，三级率为 16% ，四级率为 20% ，五级率为 25% 。南京市借鉴日本的做法，已着手制定地方法规，明确规定市、区县、乡镇应当承担的津贴比例，开始了教师级差工资制的试点。这样，教师在不同等级的区域工作，就可以按照系数获得相应的津贴。特殊津贴制度有利于鼓励教师在贫困、落后地区从事教育工作。可以考虑将山区、偏僻地区、贫困地区设计成若干等级，根据这些等级设置相应的津贴系数，越是偏僻地区、穷困地区，津贴系数越高。

　　明确政府对农村教师的培训责任，实现农村义务教育阶段的教师培训完全由政府买单，并不断加大对农村教师培训的经费投入。 制订面向农村教师的培训计划，明确各级教育行政部门的教师培训分担责任，争取每一位农村教师每学年能至少受训一次，每次不少于 20 学时。农村教师培训的经费由各级政府分级承担，对于发达地区要“以县为主”，欠发达地区由省、市、县三级政府分担，贫困县由省级政府以专项转移支付的方式承担。要加强市、县两级农村教师培训机构的建设，要提高现有县级教师进修学校的办学条件和师资水平，也可以依托师范院校成立专门教师培训基地。农村教师培训要从实际出发，以教育观念更新和教育实践引领为主，注重培训实效。

　　6 、加强薄弱学校的改造和提高，强化普通学校、薄弱学校的自身发展能力，构建校际合作和公平竞争的平台，办好每一所学校，促进各类学校共同、协调发展。

　　继续实施薄弱学校改造工程。 各级教育行政部门要把薄弱学校的改造与提高，继续作为重点工程加以推进，要不断增加教育投入，改善薄弱学校的办学条件，提高薄弱学校的办学水平和教育质量。 建议把各地区实施和保障义务教育阶段的基本办学条件，并落实年度审核制度纳入对同级党委、政府主要领导的工作实绩考核；在各种地区性评估、评价指标管理中，应当提高该地区实施和保障义务教育水平的权重，要把薄弱学校的改造和发展作为地方教育事业发展评估的主要指标。

　　充分发挥实验小学和示范初中在推进义务教育均衡发展中的作用。 对实验小学与示范初中的发展要区别对待，要充分利用实验小学的品牌优势，扩大小学阶段的优质教育资源，要积极推进示范初中达标工程，逐步实现每一乡镇都办好一所示范初中，实现初中教育阶段的高位均衡。 江苏的基础教育在全国一直处于领先位置，原因在于有相当一批公办学校尤其是一批实验小学具有较强的综合实力，具体表现为较好的办学条件、较强的师资水平、较高的教学质量以及较为鲜明的学校文化。对待实验小学要利用他们自身的教育资源优势和学校品牌优势，争取社会各方面（包括家庭）资金和资源支撑，通过民办学校的运行机制和方式，有效扩大优质教育资源，满足人民群众日益增长的享受优质教育资源的需求，也同时解决公民学校公用经费严重不足的问题。对于已经存在的示范初中要继续扶持，使之获得新的发展，对于非示范初中，要在加大政府办学力度的同时，调动各方面的办学积极性，促其迅速达到示范初中的办学标准，力争在“十一五”期间所有的初中都成为合格初中，实现一种高位的均衡发展。

　　通过政策倾斜和制度安排等手段，为普通学校发展搭建平台，向薄弱学校提供相对的优质教育资源，培养普通学校和薄弱学校的自主发展能力。 优质教育资源具有不同的形式，名校可能更多地拥有整体性的优质教育资源，一些普通学校或薄弱学校也可能拥有局部性的或某一方面的优质教育资源。这种相对的优质教育资源可以通过政策倾斜或制度安排进行合理的分配。如南京市 2001 年秋季开始正式启动了小班化教育的试点工作。确定了 9 个区 14 所学校，作为南京市首批小班化教育试点学校，这些学校都是普通学校或相对薄弱学校。 2005 年新增小班化教育小学 17 所（城区 12 所，郊区县 5 所），使小学小班化教育试点学校达 50 所，在 8 所初中（城区 6 所，郊区县 2 所）启动小班化教育试点。小班化教育已经成为南京教育优质资源的新的增长点，在一定程度上缓解了愈演愈烈的择校矛盾，推进了南京城乡教育的优质均衡发展。同时，从 2002 年开始，南京市、区县政府通过发放“助学券”的方法对低保困难户提供教育帮助，到 2004 年秋季开学为止，“助学券”已覆盖全市所有义务教育阶段低保家庭。这些助学券都在普通学校或薄弱学校使用，实质上是增加了对普通学校的投入，使普通学校获得了更多的发展机会。

　　继续办学好窗口学校 。通过教育活动展示、对口支援、校际联合等途径，充分发挥这些学校的专业引领作用，推动义务教育阶段整体教育水平的提高。 义务教育阶段的公办名校作为公认的窗口学校，提供的优质教育受到广大群众的认同。如果简单地取消重点是不明智、不理性的。各地应从动态均衡的观念出发，继续办好这类学校，以充分发挥他们的示范引领作用，充分发挥他们在促进高位均衡、形成更多优质教育中的拉动作用。对这些学校所收的择校费应统筹管理，在二次分配中体现公平原则。一些地方建立专门的收费账户，由财政和教育行政部门统筹管理和统一分配，大部分经费用来支持薄弱学校建设，弥补教育投入的不足。这样做法无疑兼顾了公平与效率，并以优质教育拉动教育均衡发展。

　　7 、加大基础教育新课程的实施力度，全面深化素质教育，全面提高义务教育质量。

　　以科学发展观为指导，坚持为了中华民族的伟大复兴、为了每一个孩子成功发展的核心理念，进一步明确义务教育的质量内涵。 联合国教科文组织 32 届大会发表的《教育部长圆桌会议关于“有质量的教育”的公报》指出：“在我们共同致力于‘有质量的教育'时，必须承认我们生活在一个不平等的世界——在这个世界上，巨大的差异使得目前对许多人来说，接受‘有质量的教育'的平等机会还是不可实现的梦想。减少以至消除这些差异，是达到全民有质量的教育目标的必由之路。” 义务教育均衡发展的目标就是要为每一个孩子提供“有质量的教育”。问题是我们的义务教育需要什么样的“质量”。在政策层面，我们应彻底摒弃以考试分数论质量的错误做法，从时代发展的需要出发，全面界定义务教育质量的内涵。和谐社会建设需 要每个社会成员都应具有终身学习的愿望和能力，具有良好的道德观和价值观，具有信息意识和素养，具有创新精神和实践能力，具有国际意识和开放的思维方式。这些素质要求应成为义务教育质量评定的重要指标。以强调以人为本的今天，教育质量不应只强调社会对人的发展需要，也就关照个体自身的发展需求，学生健康的心理、完善的人格以及鲜明的个性，也应成为义务教育质量的重要内涵。

　　从服务农村经济、社会发展的大局出发，加强农村教育改革的调查研究，把农村课程改革作为基础教育课程改革的重点来抓。 与城市相比，农村教育改革相对滞后，教师素质普遍偏低，农村中小学的课程设置、教学内容和教学方法等，都不同程度地存在着脱离农村生产和生活实际的问题，仍然偏重普通文化知识的传授，不重视职业技能教育和创业创新能力教育。针对这些问题，各级教育主管部门应把农村课程改革作为基础教育课程改革的重点来抓，使教学内容更加贴近农村生产和生活实际，鼓励农村学校广泛进行教育资源开发，编写有特色的乡土教材，加强对学生进行热爱农村、建设农村的教育，提高学生的实践能力。要广泛建立农村中小学劳动实践基地，在实际劳动实践中培养学生的劳动观念、劳动技能和创新精神。

　　整合全省和地方的教育专家资源，建立多重智力帮助平台，对农村中小学的教育改革和发展提供有力的专业支持。组 织教育专家定期到农村中小学进行业务指导，规定地方教研、科研部门的研究人员到农村学校听课、研讨、辅导每学期不少于两周时间，像无锡市惠山区那么样做到业务指导“纵向到底，横向到边”，也就说教学指导活动覆盖到每一所学校，每一个教师。要着力构建市、县、乡三级教研网络，定期开展教学研讨活动、课堂教学展示活动，为农村教师的业务交流构建有效的平台。对知名专家可采取预约服务、定单指导的方式进行，争取把最先进的教育理念、最有效的教育技术及时地传播到广大农村学校。县级及以上政府部门应为农村的教育教学改革划拨专项经费，建立健全农村教育改革的经费保障体系。在专家指导下，广大农村中小学应积极建立校本教研制度，实现教学与研究的统一，确保教学质量的稳步提高。

　　继续推进教育信息化工程，省、市、县分级建立教育资源中心，充分利用“校校通”平台，建立并完善教育资源共享机制。 充 分借助信息技术和网络化的力量，用信息化来推动教育的均衡发展是一条有效的途径。现在流行的一句话是： “ 网络面前，人人平等 ” 。就教育而言，如果我们能够保证一个区域范围内大部分学校都完成网络化建设，那么，与世界连为一体的网络起码首先保证了所有孩子接受最新信息的机会均等，这是科技进步赋予教育均衡的全新内涵。要确立 “ 网格就是学校，建网就是建学校 ” 的崭新理念，抢占 “ 制高点 ” ，实现网络化，让偏僻农村的孩子和城里的孩子一样在网上漫游，这无疑是最理想、最现实的均衡教育。县级及以上教育研究部门都应建立教育资源网，以教育资源库的形式丰富有效的教育资源，为学校教育提供资源共享的平台。除信息资源之外，各校的教育基地以及博物馆、展览馆等社会教育资源也应做到城乡一体化，在城乡之间、校际之间实现共享。

　　主要参考资料：

　　1、《中华人民共和国义务教育法》（1986）

　　2、《中华人民共和国义务教育法实施细则》（1992）

　　3、《中华人民共和国教师法》（1993）

　　4、《中华人民共和国教育法》（1995）

　　5、中国教育与人力资源问题报告课题组：《从人口大国迈向人力资源强国》，高等教育出版社2003年版

　　6、国家教育发展研究中心编著：《2003年中国教育绿皮书》，教育科学出版社2003年版

　　7、国家教育发展研究中心编著：《2004年中国教育绿皮书》，教育科学出版社2004年版

　　8、转型期中国重大教育政策案例研究课题组：《缩小差距——中国教育政策的重大命题》，人民教育出版社2005年版

　　9、曲恒昌、曾晓东著：《西方教育经济学研究》，北京师范大学出版社2000年版

　　10、江苏省教育科学研究院编：《2004年江苏教育发展报告》，江苏教育出版社2005年版

　　11、江苏省教育科学研究院编：《2003年江苏教育发展报告》，江苏教育出版社2004年版

　　12、江苏教育科学研究院编：《2004年重点课题研究报告集》（内部发行）

　　13、2005年江苏省全省教育工作会议有关文件：《关于加快建设教育强省壅实现教育现代化的决定》，《周济在江苏省教育工作会议上讲话》，《李源潮在江苏省教育工作会议上的讲话》，《梁保华在江苏省教育工作会议上的讲话》，各市会议交流材料，等。

　　14、江苏省教育厅近年来的各种专题调研报告：《江苏省经费投入情况的分析与对策》，《优化江苏教育体系结构专题研究报告》，《关于深化教育改革的政策建议》等。

　　15、江苏省农村教育工作会议的有关文件：《江苏省人民政府进一步加强农村教育工作的决定》，《江苏省政府关于完善农村义务教育管理体制的通知》等。

　　16、江苏省教育厅有关改善中小学办学条件的文件：《关于全省农村中小学实施“六有”工程的意见》，《关于全省农村中小学实施“三新一亮”工程的意见》，《省教育厅关于加快推进“校校通”工程建设的意见》，《关于在全省义务教育阶段学校推行“一费制”收费的通知》等。

　　1７、[美]托马斯﹒R﹒戴伊著，彭勃等译：《理解公共政策》，华夏出版社2004年版

　　1８、[美]小约翰﹒B﹒科布著，李际等译：《后现代公共政策》，社会科学文献出版社2003年版

赵敏霞：《基础教育均衡发展比较研究》，《现代教育报》 http://www.pep.com.cn/200406/ca522572.htm

国家教育发展研究中心编著：《 2004 年中国教育绿皮书》，教育科学出版社 2004 年版，第 232 页