我国西部地区发展战略研究

我国西部地区发展战略研究

国家计委宏观经济研究院课题组

　　根据国内外形势的新变化、新问题和我国加快发展市场经济的内在要求，抓紧从宏观上、战略上、政策上研究我国西部地区发展问题，对于指导西部地区开发的实际进程具有重要的理论和实践意义。
　　一、西部地区加快发展的国内外宏观背景分析和功能定位
　　（一）国际环境复杂多变，机遇和挑战并存
　　1、建立战略性伙伴关系仍然是处理大国之间政治外交关系的基本模式。然而“一超多强”式的实力外交所引致的以强欺弱、以大压小将可能带来国家间的直接对抗和局部冲突，甚至局部战争的危险。
　　2、经济全球化趋势加快将推动世界经济和贸易发展在总体上持续稳步增长，欠发达地区也有可能找到新的发展机遇。但是国际经济环境的不确定性加剧，也会使欠发达地区处于不利的竞争态势。
　　3、以信息技术为主导的科技迅猛发展和广泛扩散必将引起全球性生产活动和生活方式发生空前变化，这为一些发展中国家有可能发挥“后发优势”而“后来居上”提供了理论基础和技术前提。但是，国家间以科技、人才为主要内容的竞争将日趋激烈，这对于综合国力、产业结构和竞争力都明显处于劣势地位的大多数发展中国家来说，的确是一次严峻的挑战。
　　（二）国内环境总体趋好，成功和阵痛同在
　　从积极方面分析，西部发展存在着有利的国内宏观背景，这是我们研究和促进西部发展时必须正确对待的一个基本出发点。
　　1、国家综合国力已具有较大规模，通过调整分配和再分配关系可以为支持西部大开发提供较大规模的启动资金和技术基础。
　　按照规范中央和地方财税关系的思路，由中央集中的财力将会稳步增长，从而使得中央政府调控地区经济发展的能力，以及进一步加大直接或间接支持西部开发的资金力度也相应提高。我国国民长期形成的储蓄偏好使得今后相当长时期内国内社会储蓄率仍将持续高达38－40％，这是一笔可供西部大开发借用的重要资金来源。另外，西部地区国有经济比重较大，表明资产存量相当可观，只要通过科学合理的流动和重组也将会成为西部开发过程中重要的可支配资金。
　　2、国有企业、金融、社会保障等关键性领域的深层次改革有望取得重大突破，将有利于解决地区分割和市场封锁问题，促进西部与东中部开展新型的适应发展市场经济要求的地区经济协调发展关系。
　　以国有大中型企业在本世纪末基本走出困境和加大政企分开力度建立现代企业制度为主攻目标，我国国有经济和国有企业结构的战略性调整、改组和改造步伐将大幅度加快，其正效应逐步显现。必将促进企业投资主体的确立并在此基础上以资本为纽带跨地区、跨行业、跨所有制拓展更大的发展空间，从而大规模地引发地区经济结构和企业组织结构进入新的一轮重大调整时期。在这一过程中，由于实施西部大开发战略所形成新的“优惠政策平台”和西部地区自身客观存在着的发展条件，将会吸引各类投资主体到西部去寻找新的投资机遇和发展机会。
　　3、粮食总量平衡取得决定性成就，将为西部地区加快转换发展模式提供良好时机和前提条件。
　　这一方面有利于具有粮食生产优势的地区特别是中部地区进一步走向规模化、专业化和商品化，从而大幅度提高商品粮食主产区的经济效益。同时，也为西部地区加快调整和转换农业生产结构，走以林草换粮食、以畜产品换粮食，加快生态环境建设提供了重要机遇、物质储备和回旋余地。
　　4、西部地区发展开放经济的硬件和软件已经有了较大改善，将有利于更加积极有效地开展面向国际国内的全方位、多层次、宽领域、多形式的横向经济联合和技术协作。
　　一方面，西部地区的土地、劳动力总体价格水平比较低，各类、各档次需求潜力巨大，具有发展劳动密集型产业的比较优势，对国内其他地区和国外投资者实行产业和技术转换以及就近培育潜在市场具有实实在在的吸引力。另一方面，在中央的支持和西部各族人民的共同努力下，经过50年特别是改革开放以来的建设和发展，西部地区在交通、通讯等基础设施和能源、原材料、水利等产业方面都已经积累起来相当规模的物质技术基础。同时，通过90年代开始实施的全方位开放政策的实践，西部一些地区特别是省会城市的投资软环境也已经有了显著的改善。再加上我国政府在西部开发问题上所表现出的政治经济意愿和决心，以及所采取的实际行动，必将促使国际国内各类富有远见的投资者和富有远大抱负的人才作出进入西部发展和立业的正确选择。
　　5、城乡消费市场发展潜力很大，城乡居民消费日趋多样化，将有利于生产力水平较低的西部地区拓展适合自身条件的生产力发展空间。
　　但是，从不利处着眼，也要清醒地认识到在相当一段时期内，西部开发和中西部发展仍然存在着复杂而又尖锐的矛盾和困难，这是我们研究和推进西部开发时必须冷静思考的另一个基本出发点。
　　1、国内买方市场的初步形成和市场化程度的不断提高，使得西部开发首先就要面对如何适应目前还十分不熟悉的、复杂多变的需求约束型生产经营方式。这对于主要指望扩大供给来促进开发的西部许多地区来说，将面临着一次艰难的发展思维转变和经营模式转轨。
　　西部开发可能从一开始就面临痛苦的决择。是仍然按传统的做法去争资金、上项目，先将资源开发出来再说（其结果十有八九是浪费资金），抑是按照市场供求规律和价值法则，有选择地、逐步地发展那些有市场有效益的产业和产品？走后者的路，则意味着西部地区要与那些市场经济体制发育较好、生产成本较低、距离消费市场较近、产品市场信息反馈较快、营销人才较多的东部沿海地区或者中部地区争夺市场。
　　2、投融资体制改革的关键性突破，将加大西部地区大规模筹集和使用各类开发建设资金的难度。
　　由于中央政府撑握的政策性资金总量毕竟有限，金融机构努力规避投资风险的意识日益强化，民间资金和境外资金大多追逐高利润回报地区或企业，在这种情况下，西部地区希望一口气抱回个“大金娃娃”的期望值就必然打一个大大的折扣。
　　3、加入WTO所带来的权利和义务，使得西部大开发不能简单地类比过去东部沿海地区对外开放的经验，而必须尽可能快地熟悉和适应国际通行规则的要求。
　　4、人口、资源、环境问题日益突出，必须要求西部大开发真正转变经济增长方式。
　　5、东西部地区发展差距还在继续扩大，并且呈现出新的特点，缩小发展差距的任务仍然十分艰巨。
　　用人均GDP衡量，东部与西部的差距比例大体为1:0.43。而且由于下列特点导致解决起来难度加大：一是东西部之间多年积累下来的经济势差还将持续相当一段时期，将会直接影响西部地区经济体制转型和结构升级；二是在市场机制作用不断加强的情况下，利益机制将自发驱动国内外资金、技术、人才等生产要素在相当一段时期内继续不断向东部沿海地区流动；三是尚存的3400万贫困人口的绝大部分都集中分布在西部边境、民族地区和老工业基地以及自然条件极其恶劣地区，扶贫攻坚任务相当繁重；四是西部与东部农民收入差距问题将日益突出，而且解决这一问题的难度要比解决发展差距和城市间居民收入差距大得多。
　　（三）重新审视西部地区在全国生产力总体布局中的功能定位
　　启动西部大开发战略伊始，有必要对西部地区的功能进行重新审视和调整定位。
　　1、关于国家长期发展战略上的定位，也就是从西部大开发对国家整体利益的贡献来看，有五项特殊作用。（1）尽快使西部发展起来是维护国家边疆安全的根本基础。（2）逐步解决西部地区的生态环境问题是事关保障国家生态安全的重大战略任务。（3）开发西部可以使其成为保障我国未来国民经济长期发展所需要的重要能源矿产资源的接替基地。（4）西部地区将会成为接受东中部地区生产要素进行大跨度转移的重要空间。（5）西部地区将承担我国经济活动进入中亚直至欧洲和实施印度洋战略的桥梁作用。
　　2、关于西部地区发展自身的现实功能定位，主要是围绕未来数十年西部地区应该完成的一些重大任务来考虑，也有五项作用。（1）西部应该成为通过大力提高基本公共服务水平来促进缩小东西部发展差距的示范地区。（2）西部地区应该成为粮食实现区内基本平衡、特色农牧产品向区外大规模输出的重要基地。（3）西部应该成为通过城镇集聚发展带动工业化的地区。（4）西部应该成为我国特色旅游业超常发展的地区。（5）西部地区应该成为有利于发挥比较优势、择优发展某些高新技术产业和产品的经济增长点。
　　二、跨世纪西部大开发的基本原则和发展思路
　　总的要求是：抓住历史机遇，在西部地区过去发展的基础上经过周密规划和精心组织，迈开更大的开发步伐，形成全面推进的局面。通过几十年乃至整个世纪的艰苦努力，建设一个经济繁荣、社会进步、生活安定、民族团结、山川秀美的西部地区。
　　为此，要用新的思路指导西部大开发，用新的精神风貌激励西部大开发，用新的机制推进西部大开发，用新的政策措施保障西部大开发。
　　1、在发展模式上，要坚决调整片面强调开发利用本地矿产资源的传统思维定式。
　　对于西部地区那些传统工业资源丰富的省区来说，要尽快转变发展观念和传统的思维定式，坚决改变多年来在能矿资源开发上不考虑国内外市场需求的变化，不考虑经济效益的资源开发—加工型发展误区。
　　正确的选择是，应当抓住国家赋予西部的政策机遇，坚决按照有所为、有所不为和有市场、有效益的原则，在生产领域、流通领域和在所有制实现形式方面都要加快实施“有退有进、大出大进”式的全方位战略性调整步伐，将退出来并且合理变现的国有资产用以努力培育新的经济增长点。根据西部地区的比较优势，近中期要特别强调将培植当地经济实力和财源的重点放在加快发展大农业、特色旅游业、名优特产品（如名烟、名酒）、生物产品、少数民族特色工业品以及具有市场竞争优势的军转民工业产品等领域。
　　2、在开发性质上，要全面认识西部大开发在相当时期内总体上所具有的保护性特征。
　　在西部发展的思路设计上必须从谋取整个中华民族的利益为最基本的出发点，充分认识到西部地区实现山川秀美就是最大、最好，同时也就是最有效益的发展。
　　3、在近中期发展的指导思想上，要坚持以夯实基础为根本任务，抓紧建设一批重大基础设施和重大生态环境建设项目，为将来大规模开发西部地区提供基本的发展条件和生态基础。
　　国家有关部门和各省区市要密切配合，精心规划，多方筹措建设资金，统筹安排建设时序，集中力量，增加投入，着力尽快在西部地区干成干好几件大事，以鼓舞西部地区人民的士气和国内外投资者进入西部发财致富的决心。
　　在优先投资领域及其投资项目的选择上，要从夯实基础、推进可持续发展、实现西部地区山川优美的战略高度，优先投向水资源的合理开发和有效利用、区域性生态环境建设、发展初等教育和职业培训、实用技术开发和推广、促进特色旅游业发展，以及三线国有工业战略性改组和骨干交通通讯设施建设等重点领域。
　　4、在开发机制上，要尽快建立和完善一整套包括规划、投入和政策保障相结合的新机制。
　　培育新机制的原则：一是要体现各地区发展规划目标、政策措施和资金投入三个方面的相互衔接配套和有机结合；二是针对关键性的重大投资活动，尽量采取实施标志性工程的办法在全国以至全世界广泛号召、动员和筹措建设资金；三是运用企业化、集团化、市场化的管理形式去组织项目建设和运营，并由业主负责保值和增值以确保各方面投资者的权益。
　　国家财政应该逐步加大对西部的投资力度。但是，要根据不同投资对象采取不同的支持方式。一类是用于基本满足西部地区特别是少数民族地区对包括基础教育、初级卫生保健、居民淡水供应、乡村通路通电等公共产品和服务为目标，逐步增加中央财政的转移支付额度；二类是对有利于提高西部地区长期发展后劲的社会意义较大的项目，则采取建立专项基金、财政补助、税收返还等形式逐步加大财政性支持力度；三类是对于交通、能源、环保设施、重要商品仓储设施等重大基础设施项目，国家的财政性支持应该主要采取财政贴息、投资补贴、组建政策性西部开发金融机构、设立产业投资基金、发行中长期建设债券等形式来具体实施。
　　5、在区域布局上，要切实根据不同地区区情进行分类指导，集中力量、突出重点，在充分考虑到一些地区的特殊情况基础上，鼓励条件较好的省市优先加快发展。
　　加强对西部大开发的区别对待和分类指导至少要特别考虑以下三种情况。一是区别西南地区和西北地区情况进行分类规划。二是突出西部中心城市率先突破和优先发展，并要特别注意充分发挥依托主要交通干线(如沿新亚欧大陆桥、南昆、成昆铁路等)在沟通城市间经济文化联系方面的重要作用。三是高度重视西部特别是西藏、新疆等少数民族地区和边境地区等地区的特殊发展道路。
　　6、在处理区域关系的问题上，要注重全面培育东中西部之间"合则共兴、分则两败"的互助意识和合作机制。
　　（1）东部沿海经济较发达地区应该按照邓小平同志提出的两个大局的战略设想，从振兴整个中华民族的战略高度出发，拿出更多力量、投入更多精力，主要通过多交利税和技术转让以及对口支援等形式来带动、帮助和支持西部地区发展。
　　(2)中部地区要充分利用现有经济基础和发展条件以及承东启西之便利区位优势，结合本地区情，在实施向东部和向西部“两个面向战略”的过程中加快提高市场化的水平，大力推进工业化，加快发展成为国家粮食商品化主产基地，积极推进与当地实际情况比较吻合的城镇化进程。
　　（3）要依靠建立和完善能够体现以互利互惠为基础的区际利益补偿机制，来保障地区之间在发展社会主义市场经济条件下开展横向经济联合和技术协作的生命力和长期活力。
　　（4）要加快地区经济的立法进程，使地区经济合理布局和协调发展逐步纳入法制化轨道。
　　三、实施西部大开发战略的步骤和政策措施研究
　　研究提出实施西部大开发战略的阶段性目标和主要任务，以使各地区突出重点和搞好阶段性的衔接工作，这样才能有效避免在开发过程中出现无重点、高目标、突击性、大浪费的现象。
　　（一）综合考虑各方面因素，建议研究制定“西部大开发30年特别计划”。
同时分出若干阶段，并确定每一阶段的有限目标，再围绕这些目标组织完成所需要的主要任务
　　1、第一阶段从现在起到2005年，力争做到：国内生产总值发展速度高于全国平均水平，城乡居民收入水平与全国平均水平的差距不再扩大；生态环境恶化的趋势初步得到遏制，水资源的合理开发和有效利用，特别是农业节水措施在西北地区基本得到普及；基本消除西部地区未通电的行政村，建成有条件的乡及行政村广播电视覆盖工程，绝大部分地区普及九年义务教育，成人扫盲率明显提高。此阶段的主要任务是明确思路、制定规划、重点起步、打好基础。
　　2、第二阶段从2005年到2015年，力争达到：大幅度提高优势农业、旅游以及石油天气等特色矿产业产品的经济规模和市场占有率，明显提高综合经济效益和社会效益；基本消灭因人为因素产生的水土流失现象，25度以上坡耕地全部实现还林还草，黄河长江上游生态环境建设及荒漠化治理取得明显成效；基础设施建设基本适应经济社会发展的需要，交通干网和通讯干网通达至县市一级，重大调水工程前期工作取得实质性进展；中心城市市政建设基本完善和城市功能得到有效发挥，小城镇建设形成规模和良好“市气”；老工业基地的产业结构调整和技术升级基本到位，就业岗位大幅度增加；基本实现12年制普及教育，基本消灭文盲；城镇和一些重点地区的自我开发和发展能力有明显提高；基本建立符合市场经济要求的区域经济良性发展机制。
　　3、第三阶段从2015年到2030年，力争做到：大幅度提高西部国际化和城市化水平；西部地区经济全方位崛起，优势资源基本转换为国家级支柱产业优势，某些领域内高新技术产业已经具备较强的竞争优势；社会发展水平和人民生活水平基本接近当时的全国平均水平；大面积生态环境明显改观，黄河长江上游等重点地区的林草植被覆盖率大幅度提高，重点治理区的生态环境开始走上良性循环的轨道。
　　（二）加快西部地区发展步伐的政策措施设计
　　1、尽快建立按因素法支出的中央对西部地区的财政转移支付制度。
　　2、加大国家直接投资，在西部组织建设一批重大项目或标志性工程。
　　3、研究采取更加灵活有效的资金融通机制和形式，缓解西部开发面临的巨大资金缺口问题。
　　4、实施比较优惠的税收政策吸引和支持国内其他地区参与西部大开发。
　　5、大力支持西部地区发展非国有经济。
　　6、采取更加灵活措施，扩大中西部地区的对外开放水平和质量。
　　7、实施一些有利于加强东西合作和对口支援的区域政策。
　　8、以国家为主，动员全社会力量尽最大努力加快开发利用西部人力资源。
　　9、加快推进有特色的西部城镇化进程。
　　10、加快与西部地区开发有关的立法进程，使我国地区经济合理布局和协调发展逐步纳入法制化轨道。

　　(课题组长：杜平；副组长：肖金成、王青云；执笔：杜平)