农民工市民化的社会保障问题

农民工市民化的社会保障问题

吴 军

【内容摘要】随着社会经济的不断发展，农村剩余劳动力向城市转移成为一个必然趋势。然而形成于计划经济时代的户籍制度，以及与之密切关联的就业制度、教育制度、社会保障制度，却构成了今日农民工群体市民化的制度性障碍。本文着重从社会保障制度层面研究我国农民工在其市民化进程中的制度保障的缺失问题，并探讨在现实国情前提下，如何增加制度供给以完成农民工群体向市民化的历史转变。

【关键词】农民工 社会保障 市民化

【基金项目】本文是2006年国家哲学社会科学规划基金项目“外来农民工融入城市问题研究：以苏南为例”课题的阶段性成果之一，项目编号 06BSH022。

改革开放后，在农村实行了家庭联产承包任制，大量的农民从土地上分离出来。从80年代后期开始，大量的农村剩余劳动力潮水般地涌向沿海和经济发达的城市，形成浩浩荡荡的“民工潮”。在我国，农民工是指具有农村户口身份却在城镇务工的劳动者。

我国学界对农民工市民化存在狭义和广义两种类型的定义。狭义的农民工市民化是指农民工在身份上获得城市居民相同的合法身份和社会权利的过程；广义的农民工市民化是指借助于工业化和城市化的推动，使农民工在身份、地位、价值观、社会权利以及生产生活方式等方面向市民转化。由此可见，农民工市民化对于建立和谐的社会主义城乡关系具有重大的战略意义。农民工主动通过职业的非农化过程完成了从农民向工人的转换，但由于缺少制度的认可和社会的认同，其农民的身份并没有发生相应的变换。随着我国城市化进程的加快，农村和城市、农民和市民变得越来越不和谐，无时无刻不潜伏着群体矛盾和冲突的危机。笔者认为，制度是一个群体获取资源、赖以生存的外在环境，农民工并非“盲流”，他们是否到城市就业生活、是否愿意在城市定居成为市民，基于现存制度能不能为他们提供较大比较利益的理性考虑。“农民工”这一职业身份与社会身份相分离的特殊社会群体，是以往不合理城乡分割制度所造成的产物。因此，进行适当的社会保障制度变革，努力构建有利于农民工市民化的制度平台，对于扭转农民工在城市的不利状态具有重大的现实意义。

一、农民工社会保障现状

据最新统计，目前，进城务工的农民已达到1.3亿，如此庞大的社会群体为社会发展做出了巨大贡献。大量农民工进城务工，推动了城市各项事业的迅速发展，方便了城市居民，为城市创造了财富和税收，加速了城市化进程。与此同时，农村剩余劳动力的转移，也大大缓解了农村就业压力，提高了农业劳动生产率，为农村经济发展做出了突出贡献。笔者认为，民工市民化不仅意味着他们需要足够的工作机会，还意味着他们的劳动所得必须足以维持城市里的基本生活。社会学家孙立平就指出，对民工而言，需要解决的不仅仅是户籍的问题，甚至首先不是户籍的问题，更现实的是如何能够使他们的收入维持自己及全家在城市中低水平的生活费用。保障是公民权利的体现。民工市民化意味着市民长期享受的衣食住行、教育卫生等方面的基本保障必须同样惠及2亿民工。然而这些数量过亿的农民工，却依然没有工人身份，没有参加工会的权利，被排除在社会保障的安全网之外，没有城市户口，而且由于长年在外打工，与农村隔离太久，是生活在城市和农村之间的边缘人，在社会生活中处于弱势地位。在笔者看来，进城农民工的保障问题主要集中与就业保障和权益保障等方面。

第一，我国社会保障的覆盖面过窄情况依旧十分严峻。得到保障是公民权利的体现。民工市民化意味着市民长期享受的衣食住行、教育卫生等方面的基本保障必须同样惠及2亿民工。固有的户籍制度使农民工只是在职业上属于工人，在身份上依然还是农民。相对于城市居民而言，农民工没有城镇户口，也就不符合享有城镇福利与救济的有关“规则”。当前，我国社会保障程度低，相应的社会保障机制和体系发展滞后，农民工群体近乎游离于现有社会保障体系之外。有人研究发现，只有很少部分农民工有一至两项非均衡的、水平极低的社会保障，而且不是完全意义上的社会保障，其中社会保险各险种的参保率都在10%以下，其余75.2%的人没有任何形式的社会保障。还有人分析指出，农民工完全处在城市社会保障网络之外，尤其在失业救助、医疗看病等方面农民工根本谈不上有什么社会保障待遇和保障机制。另有人认为农民工虽然进城创造了财富，但大量农民工都没有什么社会保障。

第二，农民工从事的职业危险度大。在就业方面，农民工一直以来总是利益的被侵害者，各大中城市制定一系列不同的政策针对农民工用工问题与城里工人用工问题，更常见的是“腾笼换鸟”政策，农民工只能从事最脏、最累、最苦、最危险的活。所以，很多城市人所从事的工作，农民工不是不能干，而是因为他们没有户口而不允许干， 大量农民工只能从事收入低、工作环境差、福利低劣的工作。民工主要集中在城市的非传统就业部门，即城市人不愿干的脏、累、险、差及一些社会排序低、收入低的职业。几乎没有任何用工单位像对待城市工人那样，为民工办理基本的社会保险。在陕西的一份调查中显示，265位被调查者当中，只有21人参加了劳动或医疗保险，而其中劳务单位代为缴纳保险费的仅有1人。

第三，城市农民工经常面临失业的窘境。据有关调查统计，几乎76%的农民工在城市中都有没活儿干的经历，从“失业”时间上看，失业在3个月以下的居多，占89％。当然，一部分民工的失业情况还非常严重，在有失业经历的民工中，失业4个月以上的占13％就业过程突然中断对于农民工的打击比下岗对于城市职工的打击更为沉重。因为下岗职工还有稳定的住所，有一定数量的生活保障金，有家庭的直接支持，而农民工几乎一无所有。农民工可能会因为突然失业而出现全面生活危机。

第四，拖欠农民工工资的情况经常发生。由于没有建立起统一、开放、竞争、有序的劳动力市场，在这种情况下，相当数量的私营、民营、“三资”等企业没有依照法律法规规范用工行为。同时，这些企业主法律意识普遍淡薄，少数经营者唯利是图，有意克扣、拖欠工资。近几年来，各地农民工因工资被拖欠而上访、投诉的现象呈逐年上升趋势。

二、进城农民工制度性保障缺失的原因

农民工为城镇的发展和建设作出了重大贡献，但其社会保障现状却不尽人意。实际上，现实中农民工社会保障权益缺失正是目前的社会管理体制对传统种种体制的制度性依赖及相互强化的结果，因此农民工社会保障权益的实现受到了来自原有利益集团方方面面的阻力。从蛋糕原理可以很清楚的看出，由于目前我们可以消费的“蛋糕”（各种社会资源）相当有限，新来想吃块蛋糕的必然受到现有者的排斥。就具体原因而言，笔者认为，农民工社会保障权在现实生活中得不到有效保证和落实，原因是多方面的，既有思想观念及认识上的原因，也有体制和法律上的原因；既有传统因素的影响，又有来自现实条件的制约。

第一，当前我国城市管理体制多是基于城乡二元结构的基础上的，其制度设计是针对拥有城市户籍的传统意义上的城市居民，没有城市户口，就没有资格要求同城市居民相同的各种权利和待遇，理所当然要被排斥在城镇劳动就业制度和社会保障体系之外。户籍制度不但加深了工与城镇居民在经济、政治、文化、心理方面的隔阂，也使农民工同时失去了在城镇就业的机会和享受社会保障的权利，农民工正是因此成为被计划体制抛弃的“局外人”。进城民工不仅同城市居民要承当相同的日常生活费用，还有名目繁多的暂住费、管理费等各种费用加在他们身上，再加上部分民工的子女入城读书的费用，多数农民工的收入所剩已经寥寥无几。此外，基于城乡二元之上的教育资源的不平等，造成了多数进城民工的受教育程度不及城市居民，在基础教育和职业技能方面均逊色与身处城市的竞争者，因此，在市场竞争中必然处于弱势地位，不得不从事脏、乱、险、差及工资水平不高的非正式部门。从某种意义上说，在城市内部形成了新的城乡隔离。这种现象不利于城乡一体化和农民工市民化，最终不利于社会的和谐发展。

第二，农民工城市就业缺乏相关法律的保障。现行的与劳动和就业相关的法律也可以说是以在城市正规部门就业的城市居民为目标群体的。我国的社会保障法在立法上存在很多问题，如立法体系不健全，立法工作滞后：立法覆盖范围窄，不能适应社会主义市场经济的要求。从现行的社会保障的各种行政法规、规章的适用的范围来看，我国的社会保障的涉及范围主要有两个特点：一是主要适用于城镇，不适用于农村；二是主要适用于城镇公有制的机关、团队和企业，而不适应于非公有制的企业。从这两个特点来看，我国的社会保障制度是把“农民工”排除在这一范围之外的。正是因此，各种各样的拖欠农民工工资的事件层出不穷，甚至发展到需要总理帮民工讨薪的现象。笔者姑且不论这种现象有政府部门需要树立亲民形象，但但就农民工不选择其他方式讨薪，而选择“告御状”这种极端的方式。一个真正的公民社会，其精髓在于普通公民能够通过正常途径维护自己合法权益。

第三，政府的财政支持能力有限。近几年，国家和政府集中精力与财力加强城镇社会保障改革与建设，以确保经济体制改革的顺利进行，但是城镇职工养老保险、失业保险等仍旧陷入资金困境。随着越来越多的下岗人员走出再就业中心以及企业的继续裁员，领取失业保险金的人越来越多，支出呈现明显的上升趋势。当城镇社会保障制度运行受到资金限制时，若再将庞大的农民工群体考虑在制度范围内，必然要面临更为严重的资金困难。以1亿农民工，按现有城市社会保障体系中政府的筹资份额计算，这1300多亿的资金差额政府财政需要负担600-700个亿左右，这个数与目前中央财政对城市社会保障总投入差不多。因此，在城市社会保障体系尚且不完善的情况下，要完全依赖政府的财政支持来建立农民工社会保障体系难度太大。简言之，城市现有的基本保障体系本就十分脆弱，尚且无法惠及全部城市人口，短期内再增加1亿多人的巨大负担，可谓雪上加霜。

第四，农民工群体的最大特点是流动性。长期以来由于多方面因素的综合作用，使得农民工的相当一部分人处于流动状态，亦工亦农、亦城亦乡、收入不稳定且偏低，加之其所从事的职业差异较大且变动性强。这种流动性和变动性对现有的体制提出了两点挑战：一是传统的城市政府管理与服务职能是针对城市人口而设置的，不适应数量大、流动性强的农民工群体；二是城市的管理体制是针对本地人口设置的，与越来越多的跨市、跨省流动的农民工群体不配套。目前中国是以省作为社会保障（养老、医疗、失业）的统筹单位，实际上多数省份还停留在县市级统筹的水平上，农民工跨省、跨县市流动就业，因相互之间的标准不同，其社会保障转移的实践可操作性很差。农民工职业的高度流动性与现行社会保障区际转移困难之间的矛盾，也成为了农民工社会保障缺失的重要原因之一。

第五，农民工社会保障意识不强。许多在镇区从事个体经营的外省农民工，由于他们的经营只是一般的简单劳动，没有太大的危险性，不易发生工伤事故，也不易形成职业病，他们往往只看眼前的利益，看不到今后的前景，对将来的养老保险感到信心不足；同时也担心费用负担过重，不愿意参加社会保险。此外，在日常谋生过程中，还有名目繁多的暂住费、管理费等各种费用，增加了农民工的务工成本。种种原因使农民工在城市生活的成本大大加大，相当部分农民工的收入除去生活费及子女教育费用外，已经所剩无几了。出自生活的压力和对现行社会保障制度设计的疑虑，终于酿成了近来东部沿海地区农民工退保的现象。

三 、解决进城农民工制度性保障缺失的对策

农民工的流动意味着制约经济发展的城乡二元结构正被某种势不可抵挡的力量撕裂。尽管户籍制度等正在逐渐剥离，但制度的惯性作用依然存在。笔者认为，应针对农民工群体身份的特殊性，根据其特点相应的完善我国现行的农民工社会保障制度。如何设计这种特殊的制度类型呢？毋庸置疑，在构建面向农民工的社会保障制度时，决不能采取“一刀切”的办法，而只能根据农民工的需求与制度建设的可能来分类分层保障，优先解决突出的、基本的保障问题。在笔者看来，可以从以下方面着手：

第一，建立社会支持网络系统。农民工向市民转变中冲突的解决只依靠农民工自身和政府的力量还不够，必须得到社会的理解和支持，构建社会支持网络。为此一方面市民应扫除对农民工的认识障碍，消除对农民工的歧视，调整心态以平等的方式对待农民工，帮助农民工尽快向市民转变。另一方面提高农民工的社会保障待遇，对农民工进行医疗和工伤保险，监督企业为所聘用的农民工缴纳失业保险、养老保险等，逐步将农民工纳入社会保障体系中来。

第二，完善社会保障相关立法，实现农民工权益保障的法制化、制度化。建立规范的就业制度。规范用人单位与农民工的劳动关系，是保障农民工社会保障权益的前提。所有用人单位都必须与所雇劳动者，无论是城镇户口还是乡村户口的劳动者，依法签订劳动合同，并接受政府相关部门的监督。另外一方面，农民工在城镇中就业时还会遇到种种不合理的就业限制，这些限制是对农民工劳动权的剥夺。政府相关部门应当消除对农民工的偏见，打破狭隘的地方保护主义，废除这些不合理的限制，给农民工一个公平的就业机会。

第三，通过以土地换保障的方式及时地将农民工纳入城市社会保障体系。由于中国现行农地制度在很大程度上是一种社会保障制度，对于这个问题，部分学者提出以土地换保障的观点。其主要是主张农民工通过土地的合理流转，获得相应的土地转让金，对于部分希望享受城镇社会保障待遇而又缺乏资金的农民工来说，可以利用这部分土地转让资金建立个人社会保障帐户，实现与城市居民相同的社会保障。笔者认为，这不失为一种比较好的办法。针对大部分进城民工自有土地无法耕种而又缺乏建立社保账户资金而言，确实相当具有吸引力。不仅如此，该方案也解决了农村耕地闲置浪费的问题，有利于实现农村土地规模化经营，优化农村生产资料的配置。

近来，农民工退保在东南沿海这些用工量大的区域出现退保现象。首先，退保并不是说我国农民工都不需要保险。事实上，对大部分农民工来说，不是不需要保险，而是不敢保险。一方面，收入过低使得他们不得不首先顾及眼前的生存，无力支付将来养老保险的费用；此外，现行社会保险制度的不合理，不同地域之间养老金转移尚难顺畅实现；最后，对养老保险信任不足，他们对十几年或几十年后能够领取养老金心存疑虑。换句话说，农民工被变相地剥夺了享受社会保障的权利。那么，如何重新赋予他们本应享受的基本权利呢？在我看来，如果仅仅是制度设置上的原因，可以进行制度修缮，但是，如果穷人拿不出钱来，那么，制度的修缮还是不能从根本上解决问题。因此，这一制度的推行还得有个基本的前提，首先要解决包括农民工在内的穷人的生存、温饱问题，然后再谈类似社保这样的“发展”问题。解决农民工收入过低的方法既需要指标之法，以应付他们当前生活的困境，还要采取治本之术，通过改革赋予二元结构上的各种不合理的制度安排，使农民工享有与市民一样的受教育权利，受教育质量，提高他们的人力资本，是他们能够同城市居民真正在相同的起跑线上竞争，我们的社会才真正成为一个和谐的公民社会。

（作者：苏州大学社会学院）