高校合理收费问题及收费管理制度研究

（课题负责人：欧阳有旺南昌大学、课题编号：1505ZD058）

《高校合理收费问题及收费管理制度研究》系省教育科学规划重点课题，在课题小组全体成员的共同努力下，经过两年的努力工作，终于完成。该项目的研究成果已经发表论文4篇（其中核心2篇），达到了预期的研究目标。下面就该项目的研究目的、研究意义、研究方法、主要观点和政策建议做一个总结。

一、研究目的

    本课题研究旨在对高校合理收费问题及收费管理制度进行较深入、系统的研究，特别是根据高等教育的特殊属性和针对我国的国情，制定出一套科学、合理的高校合理收费的指导方针和原则，提出一系列改革和完善我国高校收费管理制度的设想，并尝试构建切实可行的高校收费管理制度。

二、研究意义

    高校收费是当前的一个社会热点问题，也是理论界争议较大的问题。关注和争论的焦点主要不是高校教育要不要向学生收费的问题，而是收费是否合理和收费管理制度如何确立与完善的问题，包括收费原则和标准如何确定，应收哪些费用，收多少费用以及如何完善收费机制和规范收费行为等问题。在国外（尤其是发达国家），政府公共教育经费是高等教育资金来源的重要组成部分，尤其是公立高校，其教育资金来源半数以上来自于政府财政拨款，学生和家庭承担的教育经费比例较小。例如：在美国公立大学的经费来源中，政府拨款占据主体地位，约占55%；以英、法、德国为代表的欧洲国家，高等教育经费传统上主要由政府负担。作为发展中国家的印度，其高等教育主要靠政府投资，其投资额占教育总经费的78％至92％。我国现行高校收费是否合理的问题，理论界和广大国民形成了三种观点：一种观点认为合理、正常；第二种观点认为不合理、偏高；第三种观点认为尚属合理、还应提高。但总的来说，持第二种观点的人稍占多数，这其中包括教育部副部长张保庆。因此，对高校合理收费的理论基础、方针和原则进行梳理和总结，无疑具有重要的理论意义和实践意义。近年来，由于高校扩招后投入不足，教育收费政策滞后于高校教育教学改革实践，高校收费管理制度不够完善，收费管理工作落后，出现了不规范收费、超政策收费乃至乱收费等诸多矛盾和问题，在一定程度上制约了高等教育的持续健康发展，增加了受教育者及其家庭的负担，也有失教育公平。因此，在实行高等教育全面收费制度的今天，如何加强高校收费管理，制止各种乱收费现象，提出一系列改革和完善我国高校收费管理制度的设想，并尝试构建切实可行的高校收费管理制度，值得我们认真思考和探讨。

    三、研究方法

注重使用系统分析、比较分析、规范分析、实证分析、定性分析和定量分析等研究方法，并做到理论研究和对策研究、规范分析和实证分析、抽样调查和实地调查、系统分析和案例分析、国外成功经验和中国实际五个方面相结合。

 1.实地调研与文献检索相结合

     通过对南昌大学、北京大学、清华大学、中山大学、江西师范大学、江西财经大学、南昌航空工业学院、赣江职业学院、江西科技师范学院、蓝天职业技术学院、江西教育学院等高等院校作为高校收费及管理的调查对象，探讨不同类型高校收费原则和依据、收费标准、收费管理制度的改革和建设等；同时，通过图书资料、电子期刊和国际互联网的检索，全面掌握国内外有关方面的研究进展和实践经验，以利于借鉴。

2.规范分析与实证分析相统一

    在分析高校收费管理的现状和问题的基础上，根据高等教育的特殊属性、我国国情以及不同地区、不同高校情况，并借鉴国外的成功经验，制定出一套科学、合理的高校合理收费的指导方针和原则，提出一系列改革和完善我国高校收费管理制度的设想，并尝试构建切实可行的高校收费管理制度，从而实现了规范分析与实证分析的统一。

    3.定性分析和定量分析相结合

    定性分析是基础和前提，只有通过对问题进行定性分析清楚后，才能采用定量模型来具体辨别和实证。本课题的定量分析体现在高校教育培养成本的测量和收费标准的确定。

    4．系统分析和比较分析相结合

    高校收费标准的确定和收费管理制度的改革与建设是一项复杂的系统工程，须进行系统分析和比较分析。

四、主要观点和对策建议

    本课题对高校合理收费问题及收费管理制度的改革与创新问题进行了较深入、系统的研究，特别是根据高等教育的特殊属性和针对我国的国情，制定出一套科学、合理的高校合理收费的指导方针和原则，提出了一系列改革和完善我国高校收费管理制度的设想，并尝试构建切实可行的高校收费管理制度，以期为政府主管部门和高校决策和管理提供理论支持和实践参考。

   （一）在高校合理收费问题方面

    高等教育的非义务教育和准公共物品属性决定了国家和高等教育地需求方（学生）共同承担高等教育培养成本，应按成本分担原则、利益获得原则和能力支付原则等来确定学生收费占教育培养成本的比例。

    中国二元结构的存在，尤其是城乡差距的日益拉大是我国高校收费上涨过程中遇到的一个主要“瓶颈”。如果一味地提高收费或变换花样实行乱收费的现象得不到遏制，其结果是在同一学费水平下，大量农村孩子和城镇低收入孩子无法上大学，能够上学的大多也以贫困生和特困生的形式存在，从而严重影响教育公平，同时也在一定程度上会给社会带来很多的不稳定因素，不利于高等教育和社会的可持续性发展，也与我国当前提出的以人为本的教育思想和科教兴国战略不相称。因此，只有解决高校收费和城乡居民低收入之间的矛盾，我国的高等教育才能向着正确的方向发展。

   （二）在高校收费及其管理现状方面

    近年来，由于高校扩招后投入不足，教育收费政策滞后于高校教育教学改革实践，高校收费管理制度不够完善，收费管理工作落后，出现了不规范收费、超政策收费乃至乱收费等诸多矛盾和问题，在一定程度上制约了高等教育的持续健康发展，增加了受教育者及其家庭的负担，也有失教育公平。具体表现在：

    1．对教育收费政策的宣传不到位

    按照有关的上级主管部门规定，高校应通过设立公示栏和公示牌，制作收费宣传手册等形式，向社会和学生公布收费项目、收费标准及其政策依据等内容，以便于接受群众和学生对高校执行国家教育收费政策的监督。但是从实际情况来看，不少高校并没有落实到位，其收费工作缺乏透明度，许多学生和家长只能被动接受，很难对高校收费的合理和合规情况进行切实监督。　　

    2.收费标准不透明、不合理

    由于不少高校缺乏正常规范的教育培养成本核算体系和制度，其教育培养成本是一笔“糊涂账”，遇到需要核算时只是进行大概的“匡算”，并不能真实反映实际的教育培养成本，因而其学费收取标准是否符合国家教育部规定，难于得到考证和核实，可能的情况是名义上符合国家教育部规定标准，实际上则超出国家教育部规定标准。还须指出的是，教育培养成本一般包含行政和后勤部门的管理费用及校园基础设施建设费用。由于不少高校历史包袱沉重，行政和后勤人员过多（有的高校甚至赶上和超过教学人员），奢侈浪费严重（在新校区建设中尤甚），成本控制和管理滞后、失效，因而其行政和后勤部门的管理费用及校园基础设施建设费用居高不下，其教育培养成本包含着一定的不合理成本。显然，不合理的教育培养成本由学生承担（即使是部分承担）是不合理的。

     3．突破政策规定变相乱收费或不合理收费

　　受扩招后投入不足、资金来源渠道有限、教育成本管理不善、提高教师待遇、吸引优秀人才等因素的影响，高校办学资源和教育经费难以满足发展的需要，地方高校获得国家资助的力度相对较小，其教学资源短缺和经费紧张的状况则更加严重。严重的经费短缺，加上高校内部某些部门单位追求“小集体”利益，致使高校想方设法从各方面寻求经费来源，甚至在学生收费上大做文章，巧立收费名目，扩大收费范围和收费标准，把教育经费负担转嫁给学生和家长。例如，不合理收取赞助费或捐资助学款、重修费、违约费、二次答辩费、转专业费、定向费等学费；强制性收取过高的借书证工本费、机房鞋套费、住宿水电费、电脑保险费、各种等级考试和从业资格考试报名费、讲义费及其他经营性服务费用；滥收或侵占教材费、军训费、资料费、上机费、物押金、图书押金、饭卡押金、钥匙押金等暂收或代收款项，其中，侵吞学生订购书折扣的现象较为普遍，学生反映较强烈。

　  4．现行高校收费政策不适合不同地区高校发展需求

    教育与经济有着密不可分的关系。高等教育在经济发达地区发展更快，优质教育资源大多集中在发达地区，其高等教育规模面临更大的扩张压力，而相关教育政策法规的制定则基本上是实行全国一盘棋，发达地区与欠发达地区之间高等教育收费标准的差别不明显，发达地区高校收费项目和收费标准明显落后于其经济增长和教育消费增长。制度的相对落后制约了经济发达地区高等教育的发展。发达地区高校为了解决教育经费不足问题，应对广大考生对其教育资源的巨大需求，提高自身的教育水平和教学质量，多收费、乱收费的行为自然出现。另外，学生在不同层次的高校所接受的教育质量必然不同，而优质教育资源则相对短缺，学生和家长对优质教育和发达地区高校又具有迫切乃至盲目的需要和追求，这样一来，“赞助费”、“点招费”和“择校费”的产生也就不足为奇了。

    5．高校经济管理体制和增长方式落后

长期以来，高校实行事业单位管理体制和计划经济运行机制，有学者称之为“计划经济的最后堡垒”。在投入产出方面，只考虑投入，不计产出。在财务核算方面，不遵循成本——收益原则，既不核算成本，也不计量收益。在投资决策方面，缺乏严格的可行性研究，凭长官意志和主观臆断决策。在责权利方面，只强调权力和利益，而不明确和落实责任。在人事制度方面，该进的进不来，该出的出不去，甚至不该进的却进来了。在发展模式和增长方式方面，只讲数量和速度，不求质量和效益，高投入、高消耗、低产出、低效益，属于典型的粗放型发展模式和增长方式。落后的高校经济管理体制和增长方式必然导致教育培养成本居高不下，教育经费紧张，从而出现高收费、乱收费现象。

（三）在高校收费管理制度的改革和创新方面

     1.构建行之有效的高校收费外部监督管理模式
    高校收费应纳入政府的收费管理体系，要改变现行的以教育主管部门为主的收费管理模式，将高校收费管理的全过程分为“定价管理”与“资金管理”两个环节，前者由物价部门为主管理，后者由教育主管部门和审计部门为主管理，这样既符合两者的职能分工，又有利于协同和制约.高校收费管理的分工格局是：中央一级物价部门主要负责高等教育收费方针政策的制订、高等教育收费最终调控目标和调整周期、不同周期各省区高校收费宏观调控指导性幅度的确定（应体现高校收费的地区差异）；省级物价部门代表省政府牵头组织高等教育收费听证会，确定本省区各高校、专业的收费基准和浮动区间，审批省区内各高校的年度收费标准，发放收费资格证书，制订本省区高校收费政策；省以下物价管理部门，其主要职责是执行中央和省级有关高等教育收费管理的方针政策，负责对辖区内各高校收费活动进行业务指导和行政监督，代表省级物价管理部门发放收费许可证，收集并及时反映收费执行中出现的各种问题。高等教育收费属于教育经费的一部分，教育主管部门及其他职能部门在其职责范围内履行对各高校的预算管理和监督职能，审计部门单独或与教育主管部门、物价部门等组成联合调查组则负责对高校教育经费使用情况和教育成本管理控制情况进行定期或不定期的监督检查，对乱收费高校施加威慑力,并加大打击力度，保证高等教育收费资金支出和教育成本的合理性。

2.建立和完善严格的高校收费审批备案制度
    建立审批与备案制度，是加强高校收费管理的重要保证。高等学校的任何收费活动，都必须依法履行有关审批与备案手续。
    第一，审批与备案程序。可分为以下几个步骤：一是提出申请。由于行政事业性收费权主要集中在省及省级以上物价管理部门，且同一省区高校数量有限，因此各高校在收费调价周期内学费和杂费的变更及因教育工作需要开设新收费项目，可直接向省物价管理部门提出申请，不必经由教育主管部门汇总后报物价部门。二是审核批复。物价部门收到各高校的申请后，须尽快进行审核，并尽可能在短时间内给予答复。三是发证收费。物价部门审核同意后，可由物价部门，或由物价部门、教育主管部门联合发文通知有关高校。
    第二，审核内容。物价管理部门在收到收费单位送来的收费申请及有关资料后，可从法律依据、中央和省政府有关收费的政策、收费标准及合理性、收费管理的办法及用途、收费对象及范围等方面进行审核。如需要核定收费标准，在听证会议项范围内的，应看申请收费项目的标准是否在省政府批准的范围之内，不在听证会讨论范围内的，还须对收费支出预算进行审核。同时还需要掌握申请单位的财政拨款情况。在此基础上，本着从严掌握、区别对待的原则，确定或认同具体的收费标准。

    3.加大对教育的投资力度，进行多元化筹资，整合教学资源

    随着高校扩招的步伐加快，仅靠财政拨款是远远不够的，高校应多渠道筹资：可以开展科学研究，抓好科技开发，促进校办产业发展，获取可观的科研经费，随着高等教育社会服务职能的不断扩大，通过科技开发和校办产业所能获得的教育经费占总经费的比例会越来越大，科学研究、科技开发和校办产业三者并驾齐驱，成为高校经费来源的重要渠道；争取社会力量捐资助学，通过鼓励建立社会投资、贷款和捐资助教的有效激励机制，不断拓宽经费筹措渠道，吸引各种社会力量参与发展教育事业。同时，要加强对教育经费的严格管理，确保高校按照规定用途使用经费，加强对教育资金使用情况的监管，努力提高教育资金的使用效益。通过经济杠杆，合理地调动教学资源进行有序流动，促进教学资源得到有效整合，使优质的教学资源得到更好的利用，提高高等教育投资的效率。

     4.加强高校内部财务成本管理

     高校应对收费进行统一管理、集中核算，严格执行“收支两条线”的财务管理制度。统一全校的收费票证，加强对所收资金的审核，并及时解缴入账，防止出现“小金库”。对收费资金的使用，应执行经办人、所在单位及学校财务部门的三级签审制度，确保所收经费的安全使用，明确各方责任。坚持“谁主管，谁负责”的原则，哪个部门出事，要追究当事人和单位主管领导的责任，层层落实。高校纪检、监察、审计、财务部门既要加强各自的监督检查，也可设立收费联合检查组，并配备专职收费稽查员，对校内有收费项目的单位进行定期或不定期的检查，还应设立“举报箱”，遏制乱收费、乱开支的现象。对检查出的问题，责令其立即改正，并坚决给予处罚。对情节严重、在社会上产生不良影响的问题，要对主要负责人和责任人进行处理；对行为恶劣的乱收费事件，予以公开曝光；对触犯刑律的有关责任人，移交司法机关追究刑事责任。高校应加强教育成本管理与控制，节约开支，降低成本，把教育成本控制在合理范围内，为合理合规收费奠定基础。为此，应注意以下问题：（1）合理确定教育成本的构成内容和范围、计算方法；（2）考虑到不同高校的实际教育成本差异较大，一些教育成本费用的发生是不合理的，存在奢侈浪费的现象，为了督促高校加强教育成本的控制和管理，高校教育成本管理应实行标准成本法；（3）对教育成本进行总量控制，然后将教育成本到各个部门和单位，教育成本管理和控制的责任要落实到人；（4）把教育成本管理和控制的好坏与教职员工的收入分配挂起钩来；（5）加强教育成本管理和控制的内部监督和检查。

    5.尝试引入教育券制度

    教育券（school voucher）理论由美国经济学家、诺贝尔经济学奖获得者弥尔顿·弗里德曼于20世纪50年代末在其《政府在教育中的作用》一文中首次提出。其基本思路是要努力改变政府在公立学校经费上自上而下的投入方式，将国家教育经费以教育券的形式直接分发给家长，由家长持具有货币价值的教育券为其子女自由选择政府认可的学校，不足部分由家长自付，学校通过竞争所得的教育券向政府兑现办学经费。教育券不是简单的经济救济政策或福利政策，是旨在追求公平和效率的教育政策。笔者认为，教育券制度的引进可以部分解决高校收费问题。