《城镇社区教育发展的对策研究》研究报告

 

课题批准号：XJK01AZH003

课题类别：  重点课题

学科分类：  成人教育

课题主持人：杨里平（湖南中华职业教育社办公室副主任、中学高级）

主要成员：  张晋安  邓志革  凌  云  周  勇  周洪波  刘奉良 史铁尔  李文亮  周  慧  冯立兵  闵  捷  胡  蓉

 

 《城镇社区教育发展的对策研究》研究报告 

 

    由湖南中华职业教育社牵头，湖南中华职业教育社杨里平同志主持，湖南农业大学职业技术教育学院、湖南省教育科学研究院职业教育与成人教育研究所、湘潭市教育科学研究院、长沙市雨花区、长沙市岳麓区、湘潭市岳塘区、华容县职业中专等单位协作参与研究的《城镇社区教育发展的对策研究》项目，是湖南省教育科学“十五”规划重点资助课题。本课题以邓小平理论为指导，坚持理论与实践相结合，在对国内外社区教育和湖南城镇社区教育发展现状进行科学分析的基础上，通过对长沙市雨花区、长沙市岳麓区、湘潭市岳塘区、华容县城关镇等四个社区教育实验区的深入剖析，全面分析了湖南城镇社区教育发展的现状、存在的主要问题，同时围绕城镇社区教育的资源利用、管理体制、保障机制等方面的问题进行了专题研究，并针对湖南实际提出了湖南城镇社区教育发展的基本思路与发展对策建议。本课题研究历时3年，在课题组全体研究人员的共同努力下，于2005年10月圆满完成课题研究任务，现将研究情况与研究结果报告如下：

 

    一、问题的提出

   改革开放以来，随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，加强社区建设，构建和谐社会和学习型社会，日益受到社会各方面的关注。江泽民同志在1999年10月视察天津市社区建设时强调，加强社区建设是新形势下坚持党的群众路线，做好群众工作和加强基层政权建设的重要任务。国家“十五”计划纲要也把社区建设作为新时代我国经济和社会发展的重要内容。

   在全面推进社区建设的新形势下，根据党中央国务院的要求，中央有关部门对社区教育工作进行了部署，1999年国务院批转的教育部《面向二十一世纪教育振兴行动计划》提出“开展社区教育试验工作，逐步建立和完善终身教育体系，努力提高全民素质”；2000年，中共中央办公厅、国务院办公厅转发的民政部《关于在全国推进城市社区建设的意见》指出：“实践证明，大力开展社区教育，引导居民爱祖国，爱城市，爱社区，可以形成崇尚先进，团结互助，积极向上的社区道德风尚”，并要求“加强对社区成员的社会主义教育，政治思想教育和科学文化教育，形成健康向上，文明和谐的社区文化氛围”。

    为推动全国社区教育工作的开展，教育部决定开展社区教育实验。2000年4月教育部职成教司下发了《关于在部分地区开展社区教育实验工作的通知》，对开展社区教育实验工作进行了部署，并决定以北京市朝阳区、天津市河西区、太原市杏花岭区、上海市闸北区、苏州市、济南市历下区、厦门鼓浪屿区、成都市青羊区等8个大中城市的城区作为社区教育实验区。2001年7月，教育部颁布的《全国教育事业第十个五年计划》指出要继续“扩大社区教育实验工作”。同年，教育部确立了20个社区教育实验区，湖南省长沙市雨花区名列其中。这些实验区结合地方经济建设和社会发展的实际，对社区教育进行了大量的探索和实践活动，并积累了一定的社区教育发展经验。但从整体上看，社区教育实践活动还处于实验阶段，社区教育理论研究还滞后于社区教育的实践。社区教育管理体制、保障机制、资源的整合利用等等问题，还亟待社区教育工作者和理论研究工作者进行深入的研究和探索。加强对社区教育的理论研究，尤其是加强城镇社区教育发展对策研究，对于丰富我国社区教育理论体系，推动社区教育的健康发展，构建终身教育体系，建设和谐社会，具有重要的现实意义。

 

   二、研究目标和主要内容

（一）课题表述

本课题以湖南城镇社区教育发展的对策为主要研究对象。“城镇社区教育”指在城市和县镇及乡镇区域内，利用各类教育资源，开展旨在提高社区全体成员整体素质和生活质量，服务区域经济建设和社会发展的教育活动。

（二）研究目标

本课题以长沙市雨花区、长沙市岳麓区、湘潭市岳塘区、华容县城关镇为社区教育实验区，通过对城镇社区教育的管理体制、运行机制、保证体系和资源利用等进行研究和探索，提出促进湖南城镇社区教育持续健康发展的对策，为政府决策提供科学的依据和理论支撑。

（三）研究内容

1、湖南省城镇社区教育发展背景、现状与问题；

2、若干国家和地区社区教育的做法及其借鉴；

3、对城镇社区教育若干问题的理论探讨，如管理体制问题、资源利用问题、保障体系问题等；

4、发展城镇社区教育的对策建议。

 

   三、研究方法

   在历时三年多的研究中，课题组先后采用了以下几种研究方法：

   ——调查法。课题组先后分三次组织课题组成员，对省内部分市州城镇社区教育情况进行专题调研，掌握了大量一手资料，撰写了一系列调研文章，其中对湘潭市社区教育、居委会建设问题的调查报告作为湘潭市政协常委会建议案提交市委、市政府决策参考。

   ——文献法。对国内外有关社区教育方面的文献资料进行系统收集、查阅、分析、整理。文献成果《若干国家和地区社区教育的做法及其借鉴》被《世界职业技术教育》采用。

   ——比较法。采取国内与国外比较、本省与外省比较的研究方法，总结适合我省社区教育发展的规律和经验。

   ——个案研究法：三年来，课题组以教育行政部门确立的四个社区教育示范实验区为个案，就其管理体制、运行机制、资源利用等方面开展研究，并对示范区社区教育的实践进行总结、分析、评价，在此基础上撰写了一系列的论文，不少论文得到了公开发表。

  ——专家征询法：有计划地组织有关专家对城镇社区教育发展中的若干重大理论与实践问题进行科学分析和论证。专家的参与对提高课题研究的理论水平，促进课题的顺利完成起到了重要作用。

 

    四、研究过程

   本课题研究经历了资料收集整理、专题研究、实验研究和综合研究四个阶段。

   ——资料收集整理。开题之初，课题组收集整理了1995年以来各相关刊物发表的有关社区教育方面的论文和政策文件近200篇，并将这些论文筛选后留下60余篇装订成册，提供课题组研究人员参考。资料的收集渠道主要有中国期刊网、教育科学出版社、湖南省图书馆以及湖南师范大学、湖南农业大学等高校图书馆等。此外，还收集了国内外有关社区教育发展理论、社区教育发展现状和趋势、社区教育资源利用等方面的论著20余部。

  ——专题研究。本课题主要围绕“湖南城镇社区教育发展的现状研究”、“湖南城镇社区教育管理体制研究”、“若干国家和地区社区教育发展比较研究”、“湖南城镇社区教育发展保障体制研究”“社区教育资源利用研究”等5个方面的专题开展研究。期间，研究者结合这些专题的内容，先后在公开刊物和重要研讨会发表论文近20篇，其中在中文类核心期刊上发表5篇。此外，为掌握湖南城镇社区教育发展的一手资料，2004年9月，课题组受省教育厅职成处的委托，开展了一次较大规模的社区教育调研活动，深入到全省6个市州17个区的43个社区居委会进行调研，为本课题研究提供了大量的第一手资料。调研活动共收集到各地开展社区教育的情况汇报、经验总结材料30多份，计20余万字。在广泛深入调研的基础上形成了专题调研报告。省政协文教卫体委员会在该成果基础上，形成了《推进湖南省社区教育实验工作的建议案》，供省委、省政府决策参考。为教育科研成果进入党委、政府决策作出了有益的尝试。

   ——实验研究。本课题立项以后，课题组很快同相关社区取得了联系，决定在长沙市雨花区和岳麓区，湘潭市岳塘区和岳阳市华容县城关镇四个社区建立社区教育实验区。在课题组的指导下，这四个实验区分别制定了社区教育实验方案，并分别就方案的科学性请专家进行指导和修改。从2003上半年起，各实验区根据实验方案，展开了多种形式的社区教育试点工作。课题组则根据试点的进度，对各实验区进行了大量的调研。在试点工作中，各实验区的社区教育工作明显得到加强，岳麓区的试点工作还引起了政府部门的高度重视。

   ——综合研究。2005年6月，各项专题研究工作基本结束，各子课题研究报告也相继完成。根据研究计划的安排，课题组组织核心成员在长沙集中讨论课题总报告的基本框架，并进行了分工。8月底，总报告初稿基本完成。总报告形成后，课题组又请湖南大学、湖南师范大学、湖南农业大学、湖南省教育科学院的专家对报告的内容进行了调整和修改。

 

   五、研究结论及其分析

（一）湖南城镇社区教育发展现状

1、湖南城镇社区教育发展的三个阶段

   相对于北京、上海等发达城市，湖南城镇社区教育工作总体上还处于实验阶段。其发展大致可分为三个阶段：

   第一阶段：根据中共十六大关于加强学习型社区建设的要求，2001年长沙市雨花区、岳麓区率先成为全国社区教育实验区，湖南城镇社区教育拉开序幕。

   第二阶段：2002年底全国社区教育实验工作座谈会之后，各地开展社区教育的热情高涨。期间，湘潭市、株洲市等一批省级社区教育实验区相继发展起来。

   第三阶段：2004年2月，省委、省政府出台《关于加快职业教育改革与发展的决定》，《决定》明确提出要充分整合现有各类教育资源，积极推进城乡社区教育，从而将湖南社区教育实验工作推向了一个快速发展的新阶段。经过三年多的实践，湖南社区教育实验基本形成了“政府统筹、教育主管、部门协调、社区承办、群众参与”的格局。

2、湖南城镇社区教育发展的三种主要模式

    第一种，街道辖区型。这种模式以政府的行政管理为主体，以街道办事处为中心，社会各方面积极参与，充分发挥社区的资源优势。这种模式的特点是，形成了区、街道、社区三级社区教育管理网络，并依托辖区内的学校开展教育教学活动。如对社区内的青少年及学生在寒、暑假期间的教育管理、把辖区内的企事业单位建设成教育活动基地，实现双向服务、共育人才等。湖南多数社区属于此种类型。

    第二种，学校辐射型。这种模式既可以学校为中心，与众多单位相联系，形成一种跨行业、跨系统的横向综合型教育模式；也可以以学校为主体，根据学校所在位置和学校的类型连同周围地区划分为若干个协作区，并以此为依托，动员社区内各方面的力量发挥各自优势，实现教育社会化；还可以建立社区学院(社区学院是综合性社区教育机构)，用以满足居民较高层次学习的需要。如长沙市天心区把职业教育引进社区，为下岗职工培训劳动技能和技术。株洲市天元区滨江社区自筹资金开办的社区学校等。

    第三种，资源自助型。这种模式的特点是充分利用社区内的资源，例如搜集本社区史料、组织社区成员到辖区内的各类教育培训基地参观学习。如开福区清水塘社区利用长沙市博物馆、上大垅社区利用湖南省博物馆等地方文物资源向社区成员进行开放式教育。这种模式由学习者自行决定学习目标和学习方法，学习活动的进行与控制大多由学习者自己掌握，教师只是起到一个资源调配的作用，而且学习地点灵活，既可以在社区教育机构内进行，也可在企事业单位、工艺场所、名胜古迹地进行。

3、湖南城镇社区教育发展的主要做法

    湖南城镇社区教育虽然起步较晚，但由于各级党委、政府的高度重视，在全省社区教育实验区内，经过三年多的实践和探索，基本形成了以下几个方面的社区教育特点：

(1)加强组织领导，建设管理队伍。自中共中央办公厅、国务院办公厅转发民政部《关于在全国推进城市社区建设的意见》之后，各市（州）党委、政府都高度重视社区教育实验工作，切实加强领导，建立并逐步完善社区教育组织保障体系。如中共邵阳、益阳市委、市政府多次专题研究社区建设和社区教育工作，两市都成立了以市长牵头，市委、人大、政府、政协四套班子领导参与，市直相关部门负责人为成员的社区建设工作领导小组及其办公室，把社区教育工作列为社区建设大事来抓。湘潭市、株洲市政府要求各区、乡（镇）政府，把社区教育实验工作作为“一把手工程”抓紧抓好，乡（镇）、街道都配备有专职社区教育管理干部。长沙市雨花区委、区政府专门成立了由区委书记“挂帅”的社区教育工作领导小组，并与长沙民政职业技术学院联合创办了雨花区社区教育学院，学院聘请长沙市市长谭仲池等为名誉院长，黄宇区长亲任院长。洞井镇成立了以镇党委书记为团长的“市民教育讲师团”，作为社区教育的骨干师资力量。长沙市雨花区和岳麓区，把狠抓责任落实作为加强组织领导的关键环节来抓，分别由区文明办和宣传部负责牵头，制定了社区教育工作条例，明确区委、区政府四十多个部门和单位都是社区教育的责任单位，并从指导思想与规章制度、组织领导与管理体系、运作机制与活动状况、工作保障与设施设备等四个大的方面，设置了36项硬指标，对各部门进行社区教育督导评估与考核，收到了明显效果。在我们调查的43个社区居委会中，有42个社区成立了社区教育领导组织机构，共配备社区教育管理专干24人，兼职管理人员116人。

(2)构建教育网络，创新教育模式。长沙市雨花区以社区教育学院为“龙头”，以1所区政府直管的老年大学、9所乡（镇、街） 负责的社区教育分院、7个区直部门负责的社区教育培训中心，贯通到居委会的七所社区教育学校，组成一个纵横交错的社区教育网络。株洲市天元区滨江社区，将社区教育与社区综合治理工作紧密结合起来，建立起一个包括人口学校、劳动学校、法律学校、图书室、艺术团以及中小学课外辅导站等在内的市民学校。湘潭市岳塘区以社区内中小学校为基地，街道办事处腾出专门的活动场所，帮助社区居民开展一些喜闻乐见的文艺活动、书画比赛等，共建起5个市民文化、法制和道德修养培训小组。邵阳市双清区汽制社区创新社区教育模式，以辖区内1700个家庭为主阵地，以青少年教育为目标，建设“一室三基地”，即青少年课外阅览室、性知识教育基地、社区禁毒基地和关心下一代协会教育基地。该社区还以“领导联干部、党员联楼栋、机关联社区”的方式，开展“社区家长”培训，全面推进创建学习型社区活动。长沙市岳麓区政府高起点规划社区教育，从贴近市民的教育需求出发，将远程教育技术与电子政务技术有机结合起来，大胆尝试引入社区教育产品市场运作机制，在实验起步阶段投入大量资金建设“数字化社区教育平台”，初步建立起开放、动态的社区教育网络。长沙市岳麓区推进社区教育实验的经验在全国产生了强烈的反响。在我们所调查的43个社区居委会中，共建有各种形式的社区教育学校63个、社区培训中心17个，平均每个社区有社区教育学校或培训机构1.86个。

(3)多方共同努力，挖掘教育资源。各地在社区教育资源问题上，把教育经费、教育师资和教学场地作为重点。如长沙市岳麓区、雨花区高度重视社区教育实验，初步建立起了政府、部门、街道、社区和居民共同投入的多元社区教育经费保障体系。岳麓区、雨花区政府按社区居民年人均1元的标准确定社区教育经费，纳入区财政预算。雨花区在社区教育启动阶段，明确区政府作为社区教育经费投入主体，确保社区教育的投入逐年增长，并明确社区教育经费专款专用。各地也积极推动社区教育多元投入体系建设，如湘西自治州花垣县是一个国家级贫困县，但该县政府和各行政部门、企事业单位，都对社区教育予以大力支持。花垣县民乐镇2003年筹措社区教育经费18万余元，人均社区教育经费13.59元，其中县财政拨专款6万元，各部门挤出资金8万多元，镇内企业和私人捐赠近4万元。湘西自治州古丈县默式镇在财政十分困难的情况下，政府各部门千方百计想办法，从部门办公经费中挤出资金2万元支援社区教育。我们调查的43个社区中，居民年均享有社区教育经费1.50元，其中财政专项经费0.55元(占36.67%)、各部门资助0.24元(占16%)、企事业单位捐赠及居民交纳学费计0.71(占47.33%)元。

为了解决社区教育师资不足的困难，各地充分利用辖区内的教育资源。如益阳市资阳区马良社区,利用辖区内拥有家润多连锁超市公司、爱丽丝公司等多家著名企业的优势，动员这些企业的人力资源培训部师资力量参与社区教育，积极为社区居民再就业开展岗位培训，并直接为培训合格居民提供就业岗位，收到了很好的社会效果。长沙市雨花区充分利用区内教育资源优势，开展“区校共建”学习型社会活动，他们与长沙民政职业技术学院联合，社区为学校提供学生实习实践基地，学校为社区提供居民职业技能培训教师，在区校共建文明社区活动中，建立了一支由教师、学生和社区居民组成的庞大的社区义工服务队，为社区文明建设做出了突出贡献。据调查，43个社区每年平均有教师31.88人，其中长期任教教师0.86人(占2.70%)、临时任教教师31.02人(占97.30%)。

    各地在解决社区教育教学场地困难时，普遍采取了“区社共建”模式，市民学校（院）一般建在区政府或街道办事处，各部门组织的专门学习由社区登记并组织学员，办学主管单位（如法制办、劳动局）在区一级组织教学。经济条件较好的社区，还采取多方筹措资金的办法自建社区教育教学场所，例如株洲市天元区滨江社区集资十余万元建起了属于社区的专门教学基地。据对43个社区的调查，平均每个社区拥有社区教育教学场地3.33个，其中社区自有教学场地0.79个、由社区内学校提供0.72个、企业提供或机关事业单位提供各0.91个，基本保证了社区教育活动的正常开展。

(4)针对社区需求，形式灵活多样。各地在开展社区教育实验活动中，始终坚持以社区居民需求为导向，因地制宜地开展多种形式的社区教育活动，充分展现了社区教育的生命力，产生了良好的教育效果。

长沙市雨花区洞井镇2002～2003年,共被征地近8000亩，有5320人成为失地农民，其中失地劳动力达3565人，占失地农民总人数的67％。农民失地后出现了“种田无地、就业无岗、低保无份、发财无门（信息门路）”的“四无”状况。洞井镇党委、政府拨出专款40万元，在所辖3个社区和15个自然村，为近千名失地农民开展各种形式的岗位技能培训和创业培训，使468名青年农民（其中失地农民397人）重新找到了谋生之路，缓解了城市化过程中失地农民就业的压力。

    湘潭市岳塘区妇联根据社区中多数中老年居民喜爱文化艺术的特点，由妇联自筹资金从长沙聘请专家去湘潭讲课，受到社区居民的欢迎。邵阳市双清区汽制社区，针对青少年课外活动的特点，采取革命传统教育和现代科学技术教育相结合的方式，聘请“老八路”、“地下党员”为中小学生讲革命故事，组织青少年参观科普展览，把社区青少年教育基地建设得有声有色，深受中小学生和家长们的喜爱。又如长沙市民主东街街道办事处经常邀请湘雅医学院的专家教授为社区居民讲解有关健康方面的知识，产生了很好的效果。

   由于社区教育紧扣居民物质和精神文化生活需求，能帮助居民解决实际困难。因此，社区居民的参学率不断上升。据对43个社区的调查，这43个社区共有居民23.26万人，近年以各种形式参加社区教育的人数达2.66人，参学率为11.42％。在参加社区教育的人员中，中小学生占9.58％，各类成人文化补习占24.19％，成人技能培训占30.68％，以文化艺术欣赏、中老年健身锻炼及其他特殊需要为目的的学习占35.55％。

(二)湖南城镇社区教育发展的基本经验

1、加强政府统筹，抓好队伍建设，是搞好城镇社区教育的重要前提

加强政府的统筹领导，是搞好社区教育的前提和关键。我省社区教育实验区一般都是市辖区的党委或政府“一把手”负责，成立社区教育工作领导小组，下设办公室，挂靠在区教育局，并由区教育局局长任办公室主任，主要的办公室成员包括同级党委综合治理办公室、财政局、劳动局、法制办等部门负责人。区教育局虽然没有专门设立社区教育管理职能部门，但都在职业与成人教育职能部门内增设了编制，专门主管社区教育实验工作。此外，加强社区教育队伍建设也是社区教育实验工作的重点。我省社区教育专干队伍建设一般以区教育行政主管部门负责，从中小学抽调骨干教师分派到各社区中去，专门负责社区教育工作，并掌管社区教育经费，其工资、福利等各项待遇均由原单位负责。抽调教师一般在一个社区工作一到两年，保持了社区教师队伍的相对稳定性。

2、增强经费投入，整合教育资源，是开展城镇社区教育的重要保证

长沙、湘潭、岳阳等地，基本形成了“多元投入”和“充分整合现有资源”的社区教育资源利用体系。从投入来看，一般是根据当地经济发展水平和财政收入状况而定，采取“三点”的办法，即“财政拨一点”，标准基本上为社区居民人均0.55元。目前，财政投入最大的是长沙市。“部门挤一点”的水平大约为0.24元左右，部门资助最大的也是长沙市。“社区筹一点”教育经费的水平约为0.71元左右。长沙、湘潭、岳阳、株州四市社区教育经费充足的原因，除了当地党委、政府高度重视社区教育之外，另一个很重要的原因，就是当地经济比较发达、财政收入比较丰裕。四市充分利用其社区内的教育资源的另一个成功做法就是，大力宣传社区教育，广泛开展“志愿者”活动。长沙市雨花区东塘社区位于长沙市繁荣地段，该社区经常请湘雅附二医院的专家教授来社区开展健康问题讲座和免费检查；组织了一支比较稳定的社区教育自愿者队伍，开展多种咨询和服务活动；围绕社会青年普遍存在的心理问题做大量的宣传和讲解，帮助他们步入正常的人生轨道。长沙、湘潭、岳阳、株州四市要求条件较好的中小学校，向社区居民定期免费开放教育资源，包括图书馆、体育馆等，还通过“区校共建”措施，推动高校教育资源向社区免费开放。

   长沙、湘潭、岳阳等市的社区教育从一开始就特别强调各部门责任和制度建设。区委、区政府把社区教育领导小组每年一度的工作会议制度化，成为社区教育总结、检查和动员会议。区委、区政府根据每年社区教育的总体目标，与各相关的职能部门签订目标责任状。长沙、湘潭两市特别注重加强社区教育目标责任的考核工作，2002年两市均制定了社区教育目标考核细则。两市考核有一个共同的特点，就是将区政府财政对各社区的社区教育经费资助与社区教育目标任务完成情况挂钩，根据目标考核结果，采取“以奖代投”的形式拨付工作经费，这一举措使社区教育目标责任真正落到了实处，有力地推动了当地社区教育工作的发展。此外，对于年度没有完成社区教育目标任务的单位，则采取一定的惩处措施，包括公示、减少经费资助、限期整改等。

3、开展多种活动，创新教育形式，是确保城镇社区教育取得实效的重要途径

长沙市开展了数字化社区活动。目的是使生活在社区内的人们，通过应用数字化技术，有一个安全、舒适和便利的生活环境，同时，行政部门可以提高工作效率。数字化社区是指全面运用现代数字技术来开展社区工作的社区。包括两层意思，即狭义的“数字社区平台”和广义的“数字社区模式”。前者是指基于互联网和移动网的公共信息网络平台，包括社区网站、综合管理系统、居民信息库、短信平台、教育资源信息库等功能模块。后者则指以前者为基础的社区工作新模式，包括社区管理、教育和服务。长沙市岳麓区开展数字化社区活动，将行政文件、相关条例以及居民关心的事物通过网络平台形式发送给居民，提高了办事效率，群众满意度比较高。

    长沙市岳麓区咸嘉新村社区着重抓了四个方面的工作：一是建好了社区文化教育阵地，一所市民学校，一个图书阅览室、一个科普画廊。二是“十星级”文明家庭评选。三是开展丰富多彩的文化活动，丰富居民的生活，春有元宵灯会，夏有文化艺术节，秋有征文、演讲比赛，冬有家庭风采秀。四是建立了形式多样的民间文体组织，如腰鼓队、秧歌队、花鼓戏班子、太极拳队等。该社区通过开展丰富多彩的活动，丰富了社区居民的生活，形成了遵守社会公德、家庭美德、职业道德的社会风尚。

(三)湖南城镇社区教育发展存在的问题

    尽管我省社区教育在前期实验阶段摸索出了许多宝贵的经验，也取得了不可低估的成绩，但由于多种原因，社区教育发展仍面临着许多困难和问题。

1、统筹协调不力

    目前大多数社区教育活动是以上级政府部门下达的教育培训任务为依托，对社区教育的目标主体并不十分明确。如农业部门的各类产业结构调整培训，科委组织的各种科技推广培训，文化、教育联合组织的各种大众文化艺术活动和各类运动会，老干部门组织的老年大学和老年人活动，各中小学校组织的家长培训，劳动部门和职业学校组织的职业技能培训和下岗职工再就业培训，计划生育部门的优生优育培训,各行业、各主管部门和各企业组织的各类技能培训等等。以教育行政部门为例：按理教育局是政府主管教育工作的职能部门，应该履行代表政府对各级各类教育进行统筹、协调、指导和管理的职责。但目前除学历教育明确由教育行政部门负责管理外，其它诸如社会教育、市民教育等方面的统筹、协调、指导等，却没有明确的政府授权。如：下岗职工再就业培训、进城农民工培训是社区教育的重要工作内容之一，教育职能部门应从宏观上管理起来，但具体应担负哪些责任？有什么权力？等等都缺乏明确的规定，各系统、各部门往往只是从各自的需要出发，强化“条条”管理，搞自己的一套，各行其事，部门与部门之间互不卖帐。这给教育行政部门代表政府对各级各类教育培训资源行使统筹协调职能，带来较大的体制性障碍。

2、认识存在误区

    首先是部分地方政府认识不到位，没有把社区教育列入议事日程和工作规划；其次是各居住在社区的单位不重视，个别单位领导缺乏对社区教育功能与作用的总体把握与认识，有的把社区教育片面理解为“社会教育”和“社会支持教育”，甚至错误地认为“社区教育没有实际意义，老百姓没有需求”；三是由于社区教育建设起步较晚，社区成员对社区认识模糊不清，参加社区教育活动的积极性不高。

3、投入严重不足

    我省从2001年开始，对社区的工作经费采取市、区两级财政按1:1分担，由过去的几千元增加到了几万元，但这项经费只能保障低标准的社区“人头经费”的开支，而且一般要拖到年底才能兑现。由于工作经费不能及时到位，加之社区教育经费的筹措渠道不畅，客观上造成相当一部分社区的工作陷入被动，严重制约了社区教育工作的顺利开展。社区教育作为社会公益事业，其经费投入应由政府财政负担。调查中我们发现，社区教育投入结构极不合理，在为数不多的社区教育经费中，居民自筹占47％，政府各部门拨款占16％，财政专项经费占37％，要维持社区教育活动的开展实在勉为其难。社区既没有教育税收的功能，又上没有自身的产业作支撑，因此，必须建立起政府、社区和居民共同参与的多元投资体系，支持社区教育发展。

4、法制法规缺乏

    虽然省委、省政府办公厅在2001年6月出台的《关于大力推进城市社区建设的意见》，对城市社区建设的指导思想、总体目标、主要任务、组织体系等作了原则规定，但是该意见一直没有得到有效落实，也缺少操作办法；省、市、县各级政府对社区教育发展在宏观上缺少政策支持，对社区教育机构设置、经费投入没有下发具体文件作出规定；一些地方政府为推动社区就业工作，出台了一些有关税费减免优惠政策，明确提出对社区居委会开展社区服务安置下岗人员就业，三年内免征营业税、个人所得税等，对社区新建办公用房免征房屋报建等综合规费，但在执行中落空，挫伤了社区干部的工作积极性。如湘潭市雨湖区正福街社区在驻区单位的支持下，新建办公活动用房。但在建设过程中，先后有市、区11个部门和单位向他们收取各项费用达8万元之多，社区因无力支付这些款项而不得不停工待建。

    从我们对长沙、株洲、湘潭、邵阳、益阳、湘西自治州等六个市州的16个区（镇）共43个社区居委会的实地调查情况来看，目前除长株潭三市在加强对社区教育工作的领导，建立健全领导组织机构方面做得比较好以外，其它地区在组织领导机构建设方面都不同程度地存在一些问题。例如43个社区中有4个社区没有配备社区教育管理专干，有10个社区没有社区教育专项财政经费，有5个社区没有稳定的教师，有6个社区没有教学场地。即使在社区教育活动开展得好的地区，社区居民的参学率也只有65％（如邵阳市汽制社区），多数社区居民的参学积极性不高，个别社区居民参学率甚至不足1％（如益阳南站社区）。

（四）若干国家和地区社区教育的做法及其借鉴

    现代意义的社区教育是伴随着工业经济时代的到来而出现的，并且随着这一时代的全面进步而不断向前发展。其发展与一定区域的社会、经济发展密切相关；科技的进步、生产力的提高、社会的变革、人们自我意识的不断觉醒是推动社区教育发展的动力。我们注意到，尽管世界各国在社会制度、意识形态、生产力发展水平和科技发展程度等方面不尽相同，各国的社区教育存在一些差异。但从社区教育的本质特征来看，仍有很多带共性的、可资借鉴的成功经验。因此，研究世界各国社区教育的成功经验，对推进我国城镇社区教育的发展具有重要的参考借鉴作用。为此，我们从国家对社区教育的有效干预、社区教育实现的途径、社区教育资源的有效整合、社会各界的积极参与等四个角度对世界上几个具有代表性的国家和地区发展社区教育的情况进行比较分析，力求揭示出社区教育发展的一般规律，以开拓我们的视野。

1、通过国家对社区教育的有效干预，实现社区教育的规范化发展

社区教育作为介于政府行为与非政府行为之间的一种新型的教育形态，要确保其健康、有序、规范化发展，离不开政府的宏观调控与有效干预。一些国家和地区政府对社区教育的宏观调控与有效干预，归纳起来主要有以下几个方面的特点：

（1）制定相应的法律、法规，对社区教育进行宏观调控，推进社区教育深入发展。

美国是社区教育发展的摇篮，联邦政府和国会对全国的社区教育并没有行使直接的、统一的领导,而是通过立法的、经济的和行政的手段对社区教育进行宏观调控，促进社区教育的规范化发展。美国1944年通过的《退伍军人法》,为二战及其后来的战争复员军人提供教育资助,使他们中的大多数人都通过社区学院的学习掌握一技之长。上个世纪60年代，美国联邦政府相继通过《民权法》、《高等教育法》、《经济机会法》等多部法案，使大批少数民族子弟和贫困家庭子弟得以进入社区学院学习,大大促进了美国社区学院的发展。此外，各州也相继通过立法的手段确立社区学院的地位。1972年,美国通过《高等教育法修正案》,促使联邦政府在各州设置高等教育委员会,从而加强了州一级政府对社区学院的协调和统一领导。目前,美国各州设立的主管社区学院的行政机构可分为三类：一是由州高等教育委员会负责领导全州的社区学院；二是由州设置的社区学院管理委员会直接控制社区学院；三是把社区学院纳入州立大学体系,由州立大学校长或副校长担任社区学院的负责人,州立大学的校董事会则成为有关社区学院教育的决策机构。在美国，联邦政府介入社区教育，相关的联邦立法还有很多，如《中小学教育法》、《职业教育法》、《2000年美国教育法》、《学校与就业机会法》等。这些法律法规不仅大大确立了社区学院的地位，而且使美国民众更加重视社区学院在社区教育中的巨大作用。美国联邦政府这种通过立法引导和财政援助，促进社区教育的做法，极大地调动了地方开展社区教育的积极性。

    在瑞典，任何一种形式的民众教育一经出现，瑞典议会就会抓紧为其立法。如20世纪60年代以来通过的《民众教育法》、《学习小组法》及《成人教育法》等。政府除了在财政支出中对各类成人教育保持较大比重的投资外，还采取一系列立法措施，扩大经费来源。如1975年通过的一项法律中规定雇主必须交纳一定比例的成人教育税。1984年又通过立法，规定企业必须从其所得利润中拿出10%用于成人教育。除了免费实施公共成人教育外，还建立了成人学习特别津贴制度。此外，为在时间上保证成人的学习活动，瑞典议会还于1975年创立了脱产教育假制度，规定凡具有一年以上工龄的雇员，均可享受脱产教育假，脱产学习的雇员结束学习返回原岗位，仍有享受其原有工资的权利，对学员在脱产学习期间的工资损失，按工资标准和学习天数来计算其生活补助。

   在日本，具代表性的社区教育综合设施是公民馆。日本的公民馆始建于1946年，是兼有当地公民学校、图书馆、博物馆、公会堂、镇村集合所、产业指导所等职能的文化教育机构。1949年，出台的《社区教育法》明确规定了公民馆设置的目的，使之成为现代意义上的社区教育机构。另外，1950年制订的《图书馆法》更是确立了图书馆作为社区教育设施之一的法定地位。据1993年统计，日本的公立图书馆已达2172所。1988年，在社会教育审议会设施分科会发表的题为《面向新时代(终身学习、高度信息化时代)的公共图书馆的应有状态》的报告中进一步指出，图书馆要把工作重点从如何提供已有资料逐步转向自主开发信息，为利用者提供全面周到的服务，使图书馆成为全方位、多功能的社会教育基地。1951年制订的《博物馆法》，被称为日本社区教育的三大法之一，该法规定了包括举办讲演会、讲习会、研究会，以及与学校、图书馆、公民馆在内的开展教育活动的十项职责，并将博物馆看作是 以“物”为媒体的教育文化设施。

    中国台湾地区也非常注重通过立法来调整和促进社区教育的发展。台湾教育行政部门将 1998 年确定为“终身学习年”，并向社会发布了《迈向学习社会》白皮书。白皮书强调指出，未来社会是终身学习的社会，并提出了建立终身学习社会的六大目标。即：鼓励追求新知，促进学校转型，鼓励民间参与，激发学习潜能，保障全民学习权利，认可全民学习成就。

（2）政府对社区教育提供必要的经费保障

    美国联邦政府主要通过制定“劝导性”而非强制性的政策或立法以及财政援助等手段对社区学院进行引导和支持。区教育经费主要来源于州(省)政府以及地方税收。从经费的构成情况来看， 39%来自州政府的税收，18%来自当地政府拨款，30%来自联邦政府拨款，13%来自学费、企业资助和校友捐赠等。就比例而言，政府对社区学院支持的力度明显大于对大学的支持力度，正是由于政府对社区学院的支持，才使得美国社区学院的学费标准低于大学的学费标准。美国公立社区学院的每年学费约为1300美元，仅相当于公立大学学费的一半，由于低廉的收费和优质的教育服务，使得社区学院深受美国民众的欢迎，一般家庭的子女在社区学院读两年之后就可以直接就业或进入四年制大学继续完成学士学位课程的学习。此外，美国联邦政府颁布的《社区学校和综合教育法》明确提出了社区学校应“根据社区需要、兴趣和有关问题，通过社区教育项目，提供教育的、娱乐的、文化的和其它相关的社区和健康服务”的要求，并要求建立基金，保障社区教育的研究和社区教育的开展，这些措施大力促进了社区教育的发展。

（3）国家对社区教育实行认可制度

   美国和加拿大的社区学院主要是针对社会的需求来办学，其教育项目和课程设置多样化。从课程设置上来看，主要可以分为三类：第一类是普通学术教育的副学士学位课程，这主要是为今后转到大学并完成本科教育的后两年做准备的；第二类是职业和技术教育与培训方面的课程，这主要是为学员在某一个行业的就业做准备，有的专业领域的学生可以获得相关专业的“副（准）学士”学位，有的可直接取得职业资格证书。第三类是各种形式的补偿性课程和短期职业培训项目。如在北弗吉尼亚社区学院注册的8万学生中，在各种认证项目学习的达6万人，占总数的75%。

   许多国家，特别是美国和瑞典等国的大学和社区学院采取各种方式为成人提供接受高等教育的机会和获得学分、学位的机会。承认学员在不同大学、学院取得的学分，甚至他们在一些培训班所学的内容也可以通过专门机构转换成大学有关课程的学分，只要学分积累到规定的数量，就能获得相应的学位。

2、社区教育实现途径的多样化

（1）建立以社区学院为主的多样化社区教育机构

    美国和加拿大的各种社区教育机构主要有以下三种类型：一是由社区范围内的公、私立中小学(或社区学校)、社区学院、大学、博物馆、社区福利团体、教会、商业组织等组织机构直接承担社区教育的任务。其中，地方中小学校、社区学校、社区学院已经日益成为美国社区教育的主要组织者和实施者。20世纪初，社区教育初期的美国社区学校、社区学院还寥寥无几。但到20世纪90年代，就迅猛发展到社区学校5000多所、社区学院1000多所。二是大学参与社区教育。1967年，哥伦比亚社区教育委员会把对摩根初级学校的有效控制权转交给Antioch大学，形成了学校、大学、社区委员会三位一体的体制。这一成功实践，拉开了大学参与社区教育的序幕，将社区教育推向了一个新的高潮。许多大学纷纷成立大学推广部以及有关社区教育的研究机构，促进了大学与地方社区的合作。三是社区教育专业团体。目前，美国共有10多个全国性的社区教育团体，并有50多个州一级的社区教育发展中心，60多个州一级的社区学院和初级学院组织。

（2）建立民众学校(或民众大学)，开展社区教育

    北欧诸国的社区教育机构以民众学校为主要形式。民众学校发源于柯隆威在丹麦罗亭创办的民众中学，后逐步为各国所学习和仿效。目前，北欧各国拥有民众中学近500所，每年有约38万人在民众中学就读。随着社区民众对更高层次教育的需求增长，相继出现了民众大学和高级民众学校。20世纪60年代以来，地方主办的各类成人教育机构蓬勃发展起来，如丹麦的城市青年学校、冰岛的市政夜校、芬兰的市民学校等，这些社区教育形态的学校不仅弥补了民众中学在规模上和层次上的不足，而且从教学内容上更加紧密结合地方和社区发展的实际需要，张显出浓厚的地方特色。

（3）以社区中心为依托，开展社区教育

    如为沟通政府与居民之间的联系，新加坡在全国各地建立了172个“社区中心”，形成了卓有成效的社区管理体系。社区中心负责收集居民的意见，及时向政府和有关部门进行反馈，同时负责社区教育的组织实施工作，使社区成员对社区产生归属感和认同感。

（4）多样化的的社区教育组织形式

如香港，除社区服务机构和学校以外，其他半教育性的组织，如图书馆、老人护理中心等，都可为社区成员提供学习的机会，使香港的社区教育呈现出组织形式上的多元化特色。

（5）社区大学和社会教育馆遍布城乡

   在台湾，承担社区教育任务的有社区大学、文化教育中心、社会教育馆、图书馆、历史博物馆等机构。目前台湾地区共有 26 所社区大学，并在各县设立文化教育中心等公立社区教育机构，在各乡镇设立社会教育馆或社区教育活动中心等。

3、充分整合和利用好社区内各级各类教育资源

   能否充分整合和利用好社区内各级各类教育资源，是决定社区教育成败的重要因素。英国自60年代以来，在利用现代化教育手段发展远距离教育方面进行了大胆的探索，其特色与成效已倍受世人瞩目。特别是他们大力倡导的开放学院，既保留了开放大学的便捷、开放、低廉等优点，又免除了庞大的管理机构，强化了与社会团体以及其它机构之间的协作与联系，取得了很好的效果。英国的远距离教育开放学院模式，在英国社区教育发展中发挥了非常重要的作用。

美国对于社区教育资源整合的主要途径：一是社区卫生、福利、青年等机构借助于男、女青年会、和平工作团、邻里青年队等社会组织，利用社区活动中心等公共场所为社区居民提供优质的教育服务。其教育内容主要有：身体健康、人际关系、就业训练、环境保护、公害防治、抵制犯罪、公民权益维护等等。其目的主要是帮助社区居民不断增强适应环境以及解决社会问题的能力。教育的重点对象是受教育较少、生活比较困难、环境比较恶劣的人群。二是由社区内工商企业单位和相关的工商界人士、民间组织开展的社区教育服务，其内容侧重于工商管理、职业技术、人际关系、休闲活动等，主要对象是会员、雇员、顾客等。这类服务的目的主要是提高民众的素养和适应环境的能力，同时也为扩大企业、团体的社会影响，发展公共关系，开拓工商业务等服务。

   台湾兴起的“社区妈妈教室”活动，就是结合家庭教育、学校教育及社会教育所开展的一种综合性教育活动。该活动的主要目标是推行家庭生活的伦理化、艺术化、科学化和生产化。参加活动的对象，举办的地点，活动的内容，采用的方式，均因人、因事、因时、因地而异。

4、调动社会各界参与社区教育的积极性，建立一支高素质的社区教育管理及教师队伍，提高办学质量

　　为充分调动社会各界参与社区教育的积极性，一些国家和地区所采取的主要措施：一是组建社区教育顾问团。如前所述，美国和加拿大的社区教育是以社区学院为主要载体，这些社区学院拥有大量的顾问团体,这些顾问来自于当地的企业、农场、市政机关和劳动部门。他们都是当地社区的专家,非常熟悉本行业的情况，并具有扎实的专业技术知识。其主要职责是对学院内有关专业的课程设置、教学内容、教学方法、招生人数和教学质量的鉴定等提出具体意见,并及时反映社区的需求和提供有关就业情况、新的就业机会等信息；二是建立教育质量保证系统。这主要是由各种学术的或专业的组织机构来承担。这些组织一方面保护学院办学自主权免受外界侵扰,另一方面通过鉴定、监督、评估等活动，协调和约束社区学院的办学行为,达到保证教育质量的目的；三是组建社会督导系统。这通常是由各种专业组织、新闻媒体、社会团体及用人单位通过各种方式对社区学院的办学行为进行督导，其目的是促进社区学院的健康发展和不断提高办学质量。

    美国的社区学院无论从领导体制、投资体制、教学管理与学生管理还是对教师队伍的组织与管理上，都以规章制度来规范和约束学院中各类人员的职责、权力与义务。为避免院（校）长以个人意志和好恶来管理社区学院,在这些规章制度里一般都特别强调了包括院长在内的各类管理人员必须服从制度的规定,而且明确规定了制度本身不随管理人员的意志而变更等条款。这使得美国社区学院的管理呈现出清晰的组织结构、明确的职责划分、适当的管理跨度和高效的组织结构和内部指令一致性的特点。美国的社区学院除建有完善明确的规章制度外,还通过组建专门委员会来监督检查学院各部门的工作情况,使学院各项管理制度的内容内化为全体教职员工的价值观和行为准则。

　　瑞典的民众中学对师资方面的要求很高，对于教师的资格及学术素养极为重视。首先，由于民众中学的科目多，因而要求教师的知识面广。绝大部分教师拥有学士或更高的学位，而且他们在担任民众中学的教师前，一般都具有从事成人教育的经历。教师一旦被民众中学招聘，都必须参加由位于瑞典中部的林彻平大学为期1年的培训，经考核合格后才能上岗执教。由于瑞典议会和政府把民众中学的教师作为解决成人教育师资问题的一个重要来源，因此，政府鼓励民众中学的教师除了完成本校的教学任务外，还可兼任成人业余夜校的教学工作或对各种成人教育培训提供指导。

    在韩国，社区教育指导人士由部长、国会议员、大学教授、律师、企业人、社会团体负责人等组成。此外，每逢学校寒暑假，政府鼓励大学生利用寒暑假加入到社区教育自愿者队伍的行列，上山下乡，到穷山僻壤去奉献知识和智慧，此举既丰富了大学生的社会阅历，增长了才干，又缓解了社区教育师资问题的压力。

（五）对发展城镇社区教育几个问题的探讨

1、城镇社区教育的对象、目的和内容

对社区教育的认识和理解，应从社区教育的性质定位上去准确把握社区教育的内涵。综合目前理论界对社区教育的表述，我们认为，社区教育是指：面向社区内全体居民的（对象），开展旨在提高社区全体成员整体素质和生活质量，服务区域经济建设和社会发展的教育活动；是以提高社区成员思想道德、职业技能和文化生活质量为主要内容，广泛开展社区内多样化教育培训的一种组织教育形式；是综合利用社区内的各类教育资源，面向全体社区成员提供教育服务的一种手段；是建立学习化社区，构建终身教育体系的重要载体（目的）。其内容主要是开展科学技术、生产技能、社会生活、文化艺术等多层次、多形式的教育培训（内容）。

2、城镇社区教育的管理

    第一，城镇社区教育的管理体制。社区教育的管理体制的定位是隶属于国家教育行政体制，还是社会管理体制，或者中介于政府与社会之间的协调管理体制？这是一个亟待从理论与实践的层面上进行准确把握的重要问题。我们认为，将社区教育委员会归属于教育行政体制，容易使社区教育委员会成为“第二教育局”，有可能制约社会成员参与社区教育活动的积极性。相反，如果把社区教育委员会看作是独立于行政之外的一般社会管理组织，则很可能使社区教育委员会缺乏必要的行政权威，成为一种行业性组织，难以履行其协调管理的职能。因此，我们认为将社区教育管理体制定性为中介于政府与社会之间的协调管理体制是一个较为适宜的选择。其理由：首先，从我国的社区教育发展过程来看，社区教育的领导管理机构——社区教育委员会，实际上一开始就是作为一种中介性教育协调管理组织而提出来的，在“学校与社区”，“政府与社会”之间发挥着特定的中介性协调管理的功能作用。正是由于有了这种中介性组织机构，才使我国的社区教育从自发走向自觉，使教育与社会实现双向服务，使学校、家庭、社会教育有机地结合起来。其次，社会主义市场经济的日益完善和社区教育的广泛实践，使人们认识到，社区教育委员会的中介性协调管理的性质，已经客观存在。进一步强化和完善其组织、协调和服务等中介管理机制，才能确保社区教育的健康发展。

    第二，城镇社区教育的管理模式。结构是物质形态的普遍属性，是事物各组成要素的构造形态与关系形式。社会组织学意义上的管理结构方式表现为在组织管理上各要素之间的相互联系。主要的结构模式有：纵向层级式结构。它表现为纵向的上下之间指挥与服从的隶属关系，其中间位置兼具指挥与执行的双重职能；平行横向式结构。它表现为横向各职能部门之间的平行关系，不存在谁指挥谁的问题，所有关系都是平等的；蜂窝式结构。它是一种纵横交叉，上下左右互相沟通的现代组织结构；网络式结构。这是一种多通道并行结构，结构中每一位置与其他位置都保持着密切的联系，便于相互沟通、直接传递信息、协调性程度高。一个复杂的社会组织结构，都是通过组织设计，将各种结构关系形式排列组合而成。如果将社区教育管理体制定位于中介性协调管理体制，那么，社区教育管理就应体现出自下而上的、横向联系沟通的特点，其管理不应是“权力→指挥→服从”的模式，而应是“统筹→协调→参与模式”和“参与→沟通→协调→服务”模式。从我们收集到的其他省市社区教育管理模式的运作经验来看，选择这种管理模式是比较成功的。

    第三，社区教育管理的要素整合。管理机制的作用一般来说是指系统的整体运作，它表现为系统各要素之间的合理组合和有效运转。从总体结构上看，社区教育的中介管理组织主要是通过四个构件要素的系统整合来发挥其管理机制作用。一是教育行政部门。教育行政部门是政府的职能部门，代表政府通过社区教育委员会介入社区教育，发挥统筹、规划、协调控制和服务等管理功能作用。二是社区教育力量。社区内各种教育力量通过社区教育委员会参与到社区教育的决策与管理中来。他们通过举办和组织各级各类社区学校(院)、社区教育中心和社区教育基金会等中介性教育实体机构，参与社区的教育培训工作，推进社区教育的发展和社区精神文明建设，使社区成为一所大学校。三是社区教育机构。社区教育委员会与社区学校(院)或社区教育中心，都是社区教育的基本组织形式。前者是社区中介性教育管理组织机构，后者是社区中介性教育培训实体机构。通过对这两类中介性社区教育机构的组织与管理作用，促进教育社会化和学习化社区的形成。四是学校教育系统。普教、职教、成教和高教等各类学校教育系统，通过社区教育委员会的中介作用，使学校教育向社区延伸、辐射，为社区的发展提供多形式、多层次的教育服务，促进教育与社会的双向互动和学校、家庭，社会教育一体化。

第四，社区教育的管理行为。从社区教育管理实践经验看，最基本的社区教育管理行为主要有以下五种行为方式：一是社区教育管理的政府行为。我们认为，政府介入社区教育的行为取向，要从微观行为操作和宏观制度控制两个层面上进行考虑。也就是说要根据社区教育的成熟度和社区教育发展的基本走向，注重淡化政府行为层次的直接操作，强化政府在政策法规制度层面上的宏观控制方式的介入。二是社区教育管理的社会参与行为。社会参与是社区教育得以正常运转的基础。社区教育管理如果离开或缺少了社会参与，社区教育事业就不可能广泛、持久地发展。例如：有的地方采取社区教育协会的形式吸纳社会的参与，在社区教育协会下成立社区教育学校工作委员会，社区教育企业工作委员会、社区教育街道工作委员会等相关工作委员会。这些做法使社区教育管理由目前的官办与民办相结合、以官办为主的行为结构模式，向以政府宏观指导、社会力量参与为主的组织模式转化，并取得了较好的效果。三是社区教育的目标管理行为。社区教育管理有两类基本目标，一是组织目标，即提高社区的文明程度，促进社区发展，建设学习化社区；二是教育目标，即提高社区全体成员的生活质量和素质水平，促进社区的文明进步。实施目标管理，对把握社区教育的发展方向，提高教育的效能至关重要。目标不明或目标设置不当，都会使社区教育管理失去正确的方向。社区教育目标管理是一种紧密结合自身实际的自主管理，它强调自我控制。其管理行为的基本特点体现在由管理者与被管理者的双向参与和对既定目标的认同上。在目标的实施过程中实施开放式自我控制管理，独立自主地完成目标任务；在目标的评估过程中，将自评与他评有机地结合起来，以自我评价为主。这种社区教育目标的自主管理模式，有利于激励管理者的目标责任感，有利于调动社区成员参与社区教育管理的主动性、积极性和创造性。四是社区教育管理的协调沟通行为。社区教育管理组织作为一种中介性协调管理组织，其行为的价值取向，集中体现在如何沟通“学校与社区”，“学校、家庭、社区”、“教育与社会”、“政府与社会”之间的关系上。要实现双向共同发展，从已有的经验看，社区教育管理行为的协调沟通任务，主要是沟通社区教育的基本理念、沟通社区教育的组织网络，沟通社区教育的多种资源(盘活、共享)等等。五是社区教育督导评估行为。社区教育督导评估是对社区教育实践的价值判断行为。从社区教育督导评估行为的本质上来看，它是评估主体的评估目标需要与被评估对象的社会需要(客观属性的价值取向)之间的一种特殊效用关系的互动。

3、城镇社区教育的资源利用

    联合国教科文组织国际教育发展委员会的研究报告指出：“今天对教育、训练和教学的需要是如此之大，而且在今后若干年内仍将是如此之大，以致目前已经制度化的体系再也不能满足这种需要了，而且将来也无法满足这种需要。如果这种制度化的体系要能够满足这种需要，它就必须废弃其内部那些死板的区分，对外界更加开放”。我们理解：社区教育作为一种特殊的教育组织形式是对传统教育观念和教育组织形式的一大突破，一大发展和创新。实施社区教育，必须通过对社区内各类教育资源的统筹协调，才能实现教育资源的共享，共同承担起推进社区教育的义务。

    第一，举办社区教育，必须依靠社区内各类教育资源的统筹协调。作为一种新的教育形式，社区教育有着自身的特征。它是一种全员的教育，社区内所有的成员都是接受教育的对象，此其一。其二，它是一种全程教育，包含了社会生产、生活的知识与技能，因而没有特定的教育内容。基于这些特性，可以说，没有哪一种类型的教育或哪一个独立的教育机构能单独承担起社区教育的任务。

   教育部在《关于在部分地区开展社区教育实验工作的通知》(教职成司[2000]4号)中指出，“社区教育指在一定区域内利用各类教育资源，开展旨在提高社区全体成员整体素质和生活质量，服务区域经济建设和社会发展的教育活动”。可见，只有有效地统筹协调社区内的各类教育资源，并进行优化整合，才能使社区教育形成一种整体的“教育合力”而有效运作。

    第二，社区内各类教育资源统筹协调的必备条件。首先，社区内各级各类学校和其他公共教育机构也应适应构建终身学习体系的需要，增强为社区居民服务的意识和资源开放的意识，努力扩大可供社区共享的教育资源“菜单”，实现教育对社会的开放。要把教育内容从单纯的书本知识扩展到包括科技、社会文化、图书．情报、信息咨询，体育、家政、护理等方方面面，并通过开展各种社会公益活动、就业指导、学习培训、老龄教育、职业资格教育等，促进人的全面发展，促进社区的和谐发展，促进社会的稳定和进步。其次，有赖于政府的重视与支持。当前社区内的教育资源种类繁多、层次不一、形式多样，必须依靠政府的统一组织和在人、财、物及政策上的大力支持。第三，统筹协调好社区内各类教育资源应有可靠的制度保障和组织保障。只有建立起以社区为主，教育行政部门业务指导，社区内各方参与的社区教育管理体制，才能将社区内各类教育资源有效地统筹协调起来，进而形成齐抓共管的社区教育合力。

4、城镇社区教育的保障体系

    社区教育保障系统，包括社区教育的组织保障、师资保障、制度保障、投入保障、教育环境保障、基础设施与办学条件保障等要素。根据社区教育的特点，我们可以对社区教育保障体系的内涵作如下描述性说明：社区教育保障体系是指由确保社区教育得以顺利进行的各“保障要素”所组成的条件保障系统。确保社区教育得以顺利进行是社区教育保障体系的主要功能和目的，其功能履行程度和目的实现程度是评价这一保障体系完善程度的主要标准，完善的社区教育保障体系应能保证社区教育机构的有效运转，满足社会成员在人的一生中受到全程、全面的教育。“各保障要素”是指这一系统的构成要素和结构特点，它涵盖了人、财、物及其相关的制度保障。

    通过对以上问题的探讨，我们认为：社区教育是一种具有“本土化”特征的教育，是大众化、普及化教育，同时还是融休闲文化、各类职业技能培训等于一体的多形式、多规格、多层次的教育形态，它应能及时、准确、真实地反映区域内经济和社会发展的需要，其实质是“社区学习化与学习化社区、教育社会化与社会教育化、阶段性教育与终身性教育”的辩证统一。在发展模式上，是政府统筹主导行为、社区自治行为和社会参与行为的辩证统一，是在现代社区建设理论和终身教育理论指导下的城镇社区功能的转变以及教育制度、教育组织和教育形式的创新。其运作应以“菜单式”课程或教育项目开发为社区教育、培训运作的主要方式，满足居民提高素质、转换职业、陶冶情操的多样化需要，学科性、学术性课程退居次要地位；坚持“自治、参与、协调”的原则进行管理运作。即从以户籍管理为主，转变为以社区管理为主；从以条条为主，转变为条块结合，以块块为主；从以行政手段管理为主，转变为以社区居民依法自治，自我教育、自我管理为主。

（六）发展城镇社区教育的对策和建议

    根据我省城镇社区教育起步较晚，尚处于探索阶段的实际情况，我们认为发展湖南城镇社区教育应按照中共中央、国务院《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》精神，把社区教育置于地方经济、社会、科技、文化等大背景下来审视，即在地方党和政府的领导统筹下，根据本地区经济、社会发展的需要和社区内各类成员对教育的需求，充分调动各方面力量、社区成员参与社区教育的积极性，充分挖掘社区教育资源，加强各类教育的横向联合和渗透，建立和完善“政府统筹领导，教育部门牵头，有关部门配合，社会积极支持，社区自主活动，群众广泛参与”的具有湖南地方特色的社区教育管理模式和运行机制。具体来说：

1、必须充分认识开展社区教育工作的重要意义

    要把发展城镇社区教育的认识和行动统一到国务院批转教育部关于《面向21世纪教育振兴行动计划》中明确提出的“开展社区教育的实验工作，逐步建立和完善终身教育体系，努力提高全民族素质”上来。各级政府要在全面落实省委、省政府《关于大力推进城市社区建设的意见》的基础上，充分认识社区教育对于构建终身教育体系、建立学习化社区、建设和谐社会、推动社区文明建设所具有的重要地位和重要作用，同时要清醒地认识到目前湖南省城镇社区教育与先进省市相比所存在的差距，增强发展社区教育的紧迫感和使命感。

（1）要从社区教育与学校关系上，充分认识社区教育的重要地位。“终身教育”思想自本世纪六十年代末提出以来，从根本上改变了教育的观念和实践，成为教育发展的最重要的趋势。现在越发达的地区，人们用于教育的时间和投入的资金也越大。平均受学校教育的年限过去是，现在仍然是衡量社会发展水平的重要标志之一。今天，“终身学习”的观念已经深入人心，不断接受教育(或学习)已成为每个社会成员终其一生都必须从事的一项重要活动，并成为21世纪合格公民的一个基本特征。联合国早在19世纪初就提出了“社区发展计划”。目前，全世界已有70多个国家实施了社区发展计划，目的是以社区为单位，通过政府机构和社区组织的通力合作，解决经济发展过程中，特别是工业化和城市化进程中出现的一些社会问题，促进社会和经济的全面发展。随着“教育社会化、社会教育化”的思想深入人心，社区教育将日益成为解决社会转型时期教育发展问题的重要途径。

（2）要从社区教育与学校及家庭教育的关系上，充分认识社区教育作为联系各类教育的纽带作用。马克思主义认为，教育是一种社会现象。其基本问题是人类的发展问题。自从有了人类就有了教育，因为有了人类才有了人类自身求发展的问题。各种研究表明：人的发展问题，不仅涉及遗传素质，涉及所受教育的性质，而且还涉及外部环境。即与社会发展呈正相关性。联合国教科文组织为未来的教育发展和学习活动所勾画的理想社会的图景——学习化社会的提出，从政府、社区、学校、家庭四个层面上对创建“学习化社会”提出了新的要求。今天，社区教育也许还只是为学校提供教育资源的合作伙伴，并被许多教育行政部门的人员看作是学校教育的补充，而从建立学习社会的目标出发，社区教育的地位则远远超出了“补充”这一并不确切的地位。社区教育，将要成为社区成员的教育需求和社区教育资源之间的重要纽带。因为，社区的教育需求是多种多样的，从对象上，延伸到了生命的两端，即从优生、胎教开始，经过幼儿教育、基础教育，高等教育，到就业后的各类继续教育，到退休后的各类休闲教育及补偿教育(或学习)。从教育的形态上，包括了全日制、业余制等多种形式的学校教育以及短期学习、专题学习等多种形式的非正式教育；从教育的内容上，既包括了综合素质教育，也包括了职业或技术教育、闲暇教育等等。可以说，社区成员所有的教育需求，都将成为社区教育的服务内容。

（3）要从社区教育与地区经济社会发展的关系上，充分认识社区教育的动力作用。社区教育发展的根本目的，是满足社会发展对教育的要求和最大限度地满足社区成员的学习需求。在我国实施科教兴国和可持续发展战略，把国民经济和社会发展转移到依靠提高国民素质和劳动力水平的新时期，社区教育理所当然地应肩负起为地区经济发展和社会进步培养更多高素质劳动者的责任，肩负起满足社区成员对文化教育需求的责任。而成功的社区教育，有助于在社区范围内，实现教育资源的共享和各级各类教育的统筹协调发展。因此，在区(县)级区域内，以政府行为为主体，通过社会各界的广泛参与，实现社区教育的充分发展，必然带动区域学习化社会的形成，从而成为地区发展的动力。

2、必须建立和健全城镇社区教育管理体制

    要继续探索和不断完善“政府统筹领导，教育部门牵头，有关部门配合，社会积极支持，社区自主活动，群众广泛参与”的社区教育管理模式，切实转变政府职能，调动各方面的积极性。为此，一是各级政府要将社区教育工作纳入政府工作的目标管理范畴，纳入区域经济建设、社会发展和教育事业发展的总体规划；纳入社区建设和发展规划。在社区建设相关设施的规划建设中应优先考虑社区教育发展的要求，把社区教育工作与精神文明先进社区和社区建设示范单位的创建工作结合起来，发挥社区教育在促进社区建设中的基础作用。二是各级政府要成立由政府主要负责同志挂帅，有教育、宣传、财政、共青团、妇联、工会、司法、卫生、体育、文化、公安等部门的负责人参加的社区教育工作领导小组或社区教育委员会，负责统筹协调社区教育工作。各部门要明确职责，实行目标责任制，年终作为各级政府的重要考核指标，列入各级负责人年度任期目标的考核内容,对政府相关负责人和部门进行考核。同时要将社区教育工作纳入教育督导评估的内容，定期进行检查评估，并予以奖励和惩罚。

从社区教育与地方社会、经济发展的联系、社区教育与学校教育系统的关系出发，我们建议：建立区（县）、街道（镇）两级社区教育管理机构，以街道办事处为主体，统筹社区教育的各个环节，形成社区教育的组织网络，优化工作模式。具体来说：可以借鉴上海、天津、石家庄等一些城市已实行的“二级政府、三级管理、四级网络”的管理主体模式。这一管理体制为发展社区教育提供了机制方面的保证。“二三四”管理体制的重点是加强街道和居委会，随着政府管理权限的下放，街道将成为“条专块统”的社区管理主体。结合我省社区教育的实际，我们认为实行“一委四线四网络”的社区教育管理体制比较适用于城市区街管理体制改革后的模式。一委是社区教育委员会；四条线是教育行政部门、街道和居委会、驻区部门和单位、教育科研部门，这四者之间的关系是教育行政部门起教育资源的组织协调作用、街道和居委会起管理作用、教育科研部门起社区教育发展的理论支撑作用；四组网络：一是由各级政府主要负责人牵头，有关部、委、办、局以及工、青、妇团体负责人参加，组建社区教育委员会，委员会下设办公室，负责日常工作及检查督促下一级工作；二是由区、县、政府主要负责同志兼任本区(县)社区教育委员会主任，负责统筹、协调全区(县)的社区教育工作。三是街道(乡镇)办事处成立社区教育委员会，由驻街(乡镇)企事业单位和辖区内学校等单位组成；四是居委会(村委会)成立社区教育工作组，由辖区内的知名人士、专业技术人员、教师、医生、个体工商业者等方面的自愿者组成。为减少机构的重叠设置，可挂靠某一部门。市、区(县)两级政府社区教育委员会为非常设机构，挂靠在某一部门，不增加编制。街道(乡镇)社区教育委员会可实行与街道(乡镇)办事处两块牌子，一套人马。居委会、村委会社区教育工作组在本社区内招募志愿者参与社区教育实际工作。

3、必须建立社会互动、资源共享、共谋发展的社区教育运行机制

    各级政府要统筹、协调各方力量，支持和参与社区教育工作，创造有利于社区教育工作的舆论氛围和政策环境，要明确政府各部门推进社区教育工作的职责，把社区教育工作列入单位领导年度任期目标的考核内容，实行目标责任制管理。各部门要分工合作、积极配合、形成合力。社区内的各类学校，要结合自身实际情况，通过多种途径和形式，最大限度地将学校教育资源向社会开放，有条件的学校要通过现代信息技术和远程教育网络，为社区居民提供多种多样的教育服务。、形成横向联合、纵向沟通、纵横整合、资源共享，社会与教育双向互动的社区教育运行机制。

    社区教育委员会的主要职责是：统筹辖区内的社区建设，并对辖区内社区教育的发展进行统筹和管理。社区教育管理机构的工作领域，不应局限于教育系统内部，而要对社区范围内，所有教育资源与教育需求进行统筹。因此，社区教育的管理机构，不一定要附属于教育行政部门，最好由能够承担起统筹和协调各个部门工作的政府直属机构。在县(区)一级，要成立由县(区)长、主管教育的副县(区)长、主管公安，街道工作的副县(区)长担任正、副主任、由各街道和有关委办局领导为成员的社区教育委员会。在委员会之下，设办公室。代表县(区)政府组织、落实社区教育委员会的各项决议和重大事项；区、街道行政和区教育行政两大系统有关社区教育工作的事宜；协调街道和学校的社区教育工作；指导街道社区教育办公室的业务。县(区)社区教育委员会及其办公室成立以后，要对全县(区)社区教育进行总体规划，逐步形成地区内全员、全程、全方位的社区教育格局，提高全体居民素质，为创建文明社区，构建学习型社会作出应有的贡献。

4、必须加大城镇社区教育的投入

    加快社区基础建设。一是要加强社区教育队伍建设和基层组织建设。各地要因地制宜，建立一支以专职人员为骨干、兼职人员和志愿者为主体、专兼结合、适应社区需要、富有社区特色的管理队伍和教师队伍。要通过建立岗位补贴和养老、工伤、失业、医疗保险制度等吸引和招聘人才充实到社区居委会工作。在乡镇一级要恢复成教专干的设置,保证农村社区教育工作的正常开展。同时要恢复农校的建制,使农校在农村社区教育中发挥核心作用。在街道要设置社区教育专干,使社区教育落实到人。兼职人员可根据社区教育管理与教育教学工作的实际需要面向社会招聘。同时要注重社区教育志愿者队伍的建设，要通过多种形式和途径，加强组织和引导，充分发挥社区内离退休老干部、专家学者、企业家、英雄模范人物等的积极性，努力形成一支热心教育工作，具有奉献精神的社区教育志愿者队伍。二是要尽快研究制定推动社区教育深入开展的政策，落实社区教育的保障措施。要明确社区教育的公益性质，保障社区教育经费的正常来源。建议将社区教育经费列入地方财政预算，实行社区教育经费单列，并加大各级人大对社区教育经费投入的监督力度。要改变过去那种由政府按统一标准（每个社区每年3－4万元）确定社区工作经费的做法，由基层社区根据实际需要提出经费需求预算方案，经上级主管部门审查后交同级人大讨论通过来确定对社区教育的投资额度，将政府的社区教育行为纳入同级及其以上人大的监督之中，确保社区教育投资逐步走上法制化的轨道。各有关部门要根据在开展社区教育工作中的职责和所承担的任务，落实相应的配套经费支持社区教育。总之要通过采取“政府投一点、部门分担一点、社会捐助一点、受教育者承担一点”的办法，建立起社区教育成本多渠道分担机制，妥善解决好社区教育的办学经费问题。

5、必须尽快建立城镇社区教育法制法规

    首先是要尽快组织专门班子起草《湖南发展城镇社区教育的意见》。《意见》要明确发展城镇社区教育的指导思想，提出今后五年城镇社区教育的具体工作目标、主要任务、建立和完善社区教育管理体制和运行机制等具体要求，以及加强社区教育工作的领导、条件保障等各项具体措施。其次是在出台《湖南发展城镇社区教育的意见》的同时，一是制定相关专项配套政策，如《湖南社区教育资源共享实施意见》等，鼓励社区内的各类学校，结合自身实际情况，通过多种途径和形式，将学校教育资源向社会开放，有条件的学校要通过现代信息技术和远程教育网络，为社区居民提供多种多样的教育服务。社区内各有关部门和单位都要积极支持、帮助学校推进教育改革，为学生提供社会实践机会和场所，社区内的图书馆、文化馆等教育、文化、科研、体育公共设施，要面向社区成员有序开放，为社区群众提供教育活动场所，形成横向联合、纵向沟通、纵横整合、资源共享，社会与教育双向互动的社区教育运行机制。二是要建立和完善社区教育的各项规章制度。各地要结合实际，制定各项管理规章和工作制度，逐步步入制度化、规范化的轨道。要明确政府部门、教育机构和公民个人在社区教育工作中应承担的责任和义务，并规范三者的行为。三是要建立社区教育督导评估机制。各级政府教育督导机构要将社区教育纳入工作目标，制定确实可行的督导评估方案，形成良好的督导评估机制，保证社区教育事业的健康发展。

 

    通过三年的研究，课题组认为，本课题研究领域尚待进一步研究的理论与实践问题主要有以下几个方面：一是经济社会发展与城镇社区教育发展相关性研究；二是城镇社区各类教育协调发展研究；三是城镇社区教育发展的法律法规研究；四是对四个实验区的后续研究。