依法治教视域下中小学校园安全风险防控机制研究

依法治教视域下中小学校园安全风险防控机制研究

来源：全国教育科学规划领导小组办公室 作者：方芳

天津市教育科学研究院方芳主持完成了国家社会科学基金教育学青年课题“依法治教视域下中小学校园安全风险防控机制研究”（课题批准号：CHA150178）。课题组主要成员汪莉、赵亮、王箭、陈涛、李文静、张昆仑、曹钰、侯海艳。

一、内容与方法

本课题从我国中小学校园安全风险的社会背景和现实需求出发，主要研究校园安全风险防控体系的构建，着重探讨在风险预防、风险应对及风险化解机制中不同主体的职责和制度设计。

（一）研究内容

1.风险社会下中小学校园安全现状

从风险社会和公共安全的视角，研究中小学校园安全所面临的社会背景，以及其本身在保护对象、事故类型、社会影响性等方面的特征。从多重视角呈现中小学校园安全现状：一是从风险来源角度，结合环境因素、物的因素、人为因素探讨中小学校园安全风险的来源。二是从2014年至2016年全国教育舆情的视角呈现中小学校园安全事件特点。三是从2015年至2017年全国学生伤害事故司法判例分析中小学校园安全中风险点。

2.学校安全立法研究

学校安全立法是防控校园安全风险的重要手段和方式。课题组从我国目前的校园安全立法现状入手，分析国家层面和地方层面校园安全相关立法情况、存在的问题及现实需求。通过研究美国、英国、日本等国外校园安全立法的状况和特点，总结可借鉴的经验与启示。重点探究我国校园安全立法的模式及具体立法框架与内容。

3.校园安全风险防控中的政府职责

研究政府在校园安全风险防控中的特殊地位及其职责存在的合法性与合理性。重点探讨与校园安全治理密切相关的教育、公安、工商、卫生等行政部门在中小学校园安全风险防控中的具体职责。研究政府及行政部门在防控校园安全风险中应当遵循的原则及决策的程序。

4.校园安全风险内部控制标准化研究

基于对中小学校园安全的现状调研，根据国家法律法规及政策对学校安全治理工作的要求，围绕学校安全的“人防建设”、“物防建设”、“技防建设”、“安全教育”和“安全事故”等方面，研究学校内部风险防控的标准。同时，选取了“学校体育运动风险”和“校园欺凌风险”两类安全风险进行预防与治理的专项研究。

5.多元主体协同治理校园安全

从政府及学校主体之外的视角，审视可以参与校园安全风险防控并发挥其独特作用的主体。包括三大类型主体：一是市场机制中的企业专业化服务，如校园保安、法律顾问、技防企业等。二是新媒体趋势下不同类型媒体的影响效果及规范发展。三是家庭、社区及专业社会组织等在校园风险防控中的价值探索。

6.校园安全事故的应对及责任认定

主要针对校园安全事故发生后，学校及行政部门应对的机制与流程，以及可能发生的风险。通过分析2015-2017年近三年间全国学生伤害事故司法判例的大数据，归纳和总结校园安全事故的主要类型及容易发生事故的风险点。聚焦于学生伤害事故的责任认定问题，分析实践中法院认定双方责任的依据、原则及最终结果。探究学校责任承担的限度问题。

7.校园安全事故纠纷解决机制与损害赔偿分担机制

通过对校园安全事故纠纷解决不同方式特点的分析，探究各自改进的空间。择取校内调解机制和第三方专业调解机制的构建和完善进行深入研究，力求实现校园安全风险化解的公平而高效。通过探讨校园安全相关责任保险制度和社会救助资金制度，将侵权损害赔偿责任进行社会化分担，为风险化解提供物质保障。

（二）研究方法

本课题将综合应用以下研究方法开展研究：

文献研究法。检索和收集与校园安全、风险防控、协同治理等各角度各层面相关的文献资料，深入研究文献内容，梳理目前的研究现状，为校园安全风险防控研究提供基础材料支撑。

实证研究法。通过专家访谈（师生、家长、学校行政管理人员、教育等行政部门管理人员、专家学者不同身份人员），拟定调查问卷，对教育舆情中的热点事件分析和研究，全面了解中小学安全治理的现状，分析存在的问题，寻找折射的特征。

案例分析法。选取近三年学生伤害事故的司法案例，采用案例大数据和个案分析相结合的研究方法，从中分析中小学校园安全事故的主要类型、风险防控点、事故责任认定的规律。

比较研究法。基于学校安全问题的全球化，分析美国、法国、日本、韩国等学校安全研究及实践较为先进的国家资料，为我国校园安全风险防控机制建立提供借鉴和启示。

二、结论与对策

（一）主要结论

1.中小学校园安全风险防控是社会时代与自身现实的双重要求

当前，我国正处于社会转型期，多元利益冲突与风险社会的特征凸显，进一步促使校园安全风险从单一外部环境转变为多元复合的环境，校园安全呈现事件频发、种类多元、诱因复杂、方式多变等特征。快速城镇化与校园安全硬环境需求之间的差距使传统校园安全风险依旧大量存在。社会结构更加复杂化，各种利益主体充斥着校园周边环境，加大了校园突发事件的发生概率。现代信息技术的发展在使信息沟通变得越来越便捷的同时，也使有关校园安全信息，特别是负面消息及谣言以更快的速度和更广的路径传递到社会的各个领域，致使校园安全风险升级发酵。目前中小学校园安全风险类型来源广泛，类型多样，给校园安全风险防控不断带来新的需求和挑战。

2.学校安全立法呈现滞后性

从我国中央和地方层面的校园安全立法现状来看，我国的学校安全立法存在立法体系不完善、立法内容比较原则、缺乏可操作性、立法内容已显滞后、法律效力层级比较低等问题。建立适合我国国情的学校安全立法体系，运用法律所具有的稳定性、强制性、规范性特征，对推动和保障校园安全风险防控建设具有重要意义。

3.政府具有防控校园安全风险的合法性与合理性

政府具有其他社会主体或学校本身所不具备的各种优势，如行政权力的强制性，利于执行性，能够掌握全面、客观的风险信息等。政府存在的目的和行政活动的核心是通过提供公共产品满足社会公共需要，维护和发展公共利益。教育作为一种全社会共享的公共产品，政府在保障其存在和发展中具有不可推卸的责任，而校园安全作为学校存在和发展的基本条件之一，离开了政府的管理和支持也将难以得到切实的保障。

4.校园内部风险防控标准有待明确

建立中小学内部校园安全风险防控的标准化机制是对学校安全管理的基本要求，以标准化机制的要素来要求所有的学校应当在安全管理中达到一定的基本要求，可以最大限度地减少学校安全事故带来的损失。学校通过标准化的建设，可以实现优化创新，用较少的人员和成本实现平时需要更多人力和成本才能解决的安全问题。以学校体育运动风险与校园欺凌风险防控为例，明确不同类型风险防控的关键点，针对校园安全风险点建立起日常的风险防控标准可以在实践中发挥更有效的作用。

5.校园安全治理需从传统的单一治理转变为现代的多元治理模式

针对目前我国社会结构的转型与变动，社会的专业化分工与现代信息技术的快速发展，学校原有的单一主体的“控制式”“命令式”治理方式在应对校园安全的复杂局面及校园安全事故的纠纷解决方面都极易产生新的次生危机。中小学校园安全治理作为公共治理的重要组成部分，需要调动政府、学校、企业、家庭、社会的多元参与，充分发挥各个层次主体的积极作用，构成多元主体协同护校的模式。除了政府的法定职责及学校作为校园安全的责任主体，市场机制的中的企业（校园保安、法律顾问、物防及技防）、专业机构、媒体、家庭、社区等都应在校园安全风险防控体系中发挥作用，形成协同合作的治理体系。

6.学校在不同类型校园伤害事故中承担的责任应有合理限度

学校在因学生之间行为发生的事故、因学校设施和场地发生的事故、体育运动伤害事故、因学生自身行为引发的事故中所承担的责任比例并不相同。并不是所有的学生伤害事故学校都要承担全部责任。学校对学生具有教育、管理的职责，但这种职责不是没有限度的。事实上，在学校对学生教育、管理的过程中，要求学校承担所有安全风险是不现实和不公平的。如果过分倾斜保护学生的权利，而完全漠视学校的客观条件和合理诉求，其最终并不是保护学生利益，而是破坏了学校正常的自由与秩序的平衡。对学校注意义务的要求过高，可能导致教育活动的萎缩，也可能导致学生主动降低自身的注意义务，从而造成因为学生主动破坏规则而引发的事故增多。课题组认为，学校基于自身管理者、教育者的身份既要充分承担起应承担的安全注意义务，同时又要对这种注意义务设定一个合理的限度范围。

7.校园安全风险化解机制存在不同程度的缺失

校园安全纠纷的不同解决方式具有不同特点，双方协商及校内申诉具有成本低、效率高的特点，行政调解和行政申诉具有程序规范、相对便捷的特点，诉讼途径则公正性强、可执行程度高，但时间和精力成本较大。目前的纠纷解决途径中，还存在校内申诉制度不够健全和完善，教育行政调解制度立法模糊，行政申诉制度运行程序不明确等问题，需要建立和完善多元化的纠纷解决机制。另外，伴随着社会风险的波及范围不断扩大、影响程度不断增加，传统的、单一的侵权损害赔偿救济机制不能完全满足风险社会对于“完全损害赔偿” 的基本要求。

（二）对策与建议

1.建立全面而专业的中小学校园安全风险防控机制

针对目前中小学校园安全的特点、现状和存在问题，迫切需要建立中小学校园安全风险防控机制。根据校园安全风险发生的不同阶段，中小学校园安全风险防控机制应是由风险预防机制、风险应对机制和风险化解机制三者形成的有机结合体。其中，风险预防机制是风险防控的基础和核心，风险预防的目标在于尽可能地降低发生风险的概率。风险预防机制中所涉及的相关主体和社会关系最为复杂，需要在预防阶段调动所有相关主体参与到校园安全的风险防控中来。风险应对机制是已经发生校园安全事故后，如何及时止损，减少风险所带来的不良后果的重要手段。为了尽量减少损失，应当建立校园安全事故应对的机制与流程，明确校园安全事故的责任承担。风险化解机制是及时化解纠纷与矛盾，维护家校关系、社会关系和谐稳定的保障机制，不仅需要建立适应主体不同需求的多元化纠纷解决机制，还要利用责任保险制度和社会救助资金制度为纠纷化解提供物质保障。

2.建立多主体共同参与的校园安全风险预防机制

具体来说，包括几个方面：

一是完善学校安全立法。在国家立法资源有限，且现行校园安全立法的确存在缺陷的情况下，比较可行的选择是考虑起草行政法规，即《学校安全条例》。学校安全立法应当遵循以人为本、预防为主、综合治理、合理定责的原则。立法框架内容主要包括以下方面：构建政府主导的行政治理体制；厘清学校的安全管理制度和措施；建立学校安全事故处理流程与风险社会分担机制；构建多主体共同参与的学校安全治理模式。

二是健全和完善校园安全风险防控中的政府职责。政府作为公共权力的行使者和公共利益的执行和维护者，应当满足社会公共利益的需求。应当明确政府及有关行政部门的职责，特别是教育、公安、工商、卫生等部门的职责，保证各主体在“政府主导，各行政部门各负其责”的管理体制下有序开展工作，构建学校安全工作的协同保障体系。政府需要整合社会各届的力量，调动社会的教育行政部门、司法部门、社区组织以及社会媒体等方面对学校安全管理进行全面的监督和支持，带动学校行业内对学校安全管理的重视，调动各方面参与学校安全管理的积极性和主动性，在社会中形成一个紧密联系的社会网络，共同为学生的成长提供一个安全防御网络。

三是建立中小学校园安全内部风险防控标准。根据我国关于中小学校园安全的相关法律法规规章及政策文件的规定，结合现实校园内部风险因素的集中点，建议建立由学校人防建设、物防建设、技防建设、专项管理、安全教育与演练、安全事故应对等要素组成的标准化体系。每一标准下设多级指标，细化实践中的可操作性，让学校可以根据标准构建自身的校园安全风控体系，最大化地降低发生校园安全事故的风险。例如，对于体育运动风险来说，学校应着重建立场地及体育设施安全、体育课教学活动、体育竞赛中的风险防控。校园欺凌则侧重于对校园欺凌防治的具体制度及执行、学校教育的实效性、校园安全保卫模式、加强家庭教育、加强行政执法，营造良好社会环境、强化社会组织功能等防范风险。

四是建立多元主体共同治理的校园安全治理模式。在政府及学校作为校园安全风险防控的主要主体之外，还需要充分发挥其他社会主体的作用：一是市场机制中企业的专业化服务。主要包括规范校园保安的专业化服务，通过对校园保安的规范聘用，严格管理，加强培训，保障待遇，利用保安服务业的市场化竞争机制，建立起校园保安服务的专业化渠道；充分利用学校法律顾问的专业化服务。建立起对中小学聘用法律顾问的模式，规范法律顾问的职责范围，建立法律顾问为中小学提供法律服务的良好平台；发挥物防及技防企业的专业化服务。利用市场上专注于学校安防设施建设的企业为学校的安全风险防控提供硬件和技术方面的专业服务，提升学校风险防控的技能；规范媒体在校园安全风险防控中的导向作用。塑造正面的舆论氛围，坚决遏制新闻失实现象的出现，严厉打击谣言的传播，推动化解社会矛盾，维护社会稳定；具有专业性的社会团体、社工可以积极参与学校的安全风险防控，充分发挥校外人士的积极性、主动性和专业性；社区居委会可以按照对口学校学生开展各种安全保卫和安全教育活动，还可以联合家庭开展多种形式的安全教育培训活动。加强学校与家庭、社区的联系，三者之间积极互动，及时了解和掌握学生的实际需求，共同确保学生在校园内外都能得到安全保障。

3.建立校园安全风险应对机制，明确学校的事故责任与合理限度

在校园安全事故中，如果学校没有按照法律法规的要求，尽到对学生的教育、管理职责，学校应当根据其过错程度的大小对学生伤害的后果承担相应比例的责任。但是，学校承担责任具有合理限度，判断限度的标准可以根据安全风险的来源及强度大小、学校对安全风险的控制能力与成本、学校对安全风险的可预见性、受害学生自我认知与判断能力。建议立法部门厘清学校教育管理的基本职责，司法部门应公平、公正地审判当事双方的责任，家长应正确认识学校与学生的法律关系，媒体应引导正确的舆论方向。

4.建立和完善中小学校园安全风险化解机制

社会纠纷的解决应当从纠纷各方的对抗对决走向对话协商、从单一价值走向多元化、从胜负决斗走向争取双赢。建议建立多元纠纷解决机制，充分利用不同纠纷解决方式的特点，优劣互补，满足不同社会主体的诉求。健全校内协商制度，推动校内申诉与行政申诉制度的衔接，畅通人民调解制度化解纠纷的渠道，推动教育行政调解主体专业化和独立化。特别是建议建立专门的校园安全事故纠纷第三方调解机制，明确多元化的组织领导体系、专业化的调解人员、具体的调解范围、科学高效的调解程序、实效性的调解结果等内容。另外，推动学校安全事故处理机制社会化，使学校安全事故行政责任与民事责任从处理程序和机制上实现分离，学校安全事故的民事责任主要由专门的调解委员会通过调解确定。从完善学校安全事故赔付机制的角度，推进学校保险机制的全覆盖。推动设立新的全面覆盖学校各个环节的综合险，借助保险力量分散风险，提高支付能力，转移事后赔偿风险，实现学校事故的民事赔偿责任基本由保险方式承担。