《农村教学点问题研究》课题成果公报

农村教学点问题研究

来源：全国教育科学规划领导小组办公室   作者：郭清扬

华中师范大学郭清扬主持的国家社会科学基金教育学青年课题“农村教学点问题研究”（课题批准号：CHA090098），通过了经全国教育科学规划领导小组办公室组织的结题鉴定，现将成果公告如下。

一、内容与方法

（一）基本内容

农村教学点是适应我国农村地区，特别是人口稀少、居住分散的偏远地区的教育发展而设置的小规模不完全学校。目前在我国农村，尤其是在偏远山区仍然存在着大量的教学点。但在农村中小学布局结构调整过程中，由于多方面的原因，大量撤并教学点造成学生上学远上学难问题引起了社会的广泛关注。基于此，本报告从教育经济学、地理学、社会学和人口学的视角出发，根据实际和理论的需要，选择了农村中小学布局结构调整和教学点建设作为研究对象，并通过实际调研和理论探讨，全面系统论证了农村中小学布局结构调整过程中之所以存在大量撤并教学点造成学生上学远上学难问题,其中的重要原因是，在布局结构调整过程中由于存在片面追求效率而忽视了农村教学点和小规模学校的建设,研究共分为五部分。

第一部分，导论，介绍了本课题研究的目的和意义，提出了所要研究的问题，对已有的相关研究进行了梳理和评述，并对相关概念进行了界定，同时介绍了研究思路和研究方法。

第二部分，在简要介绍农村中小学布局结构调整的理论依据和回顾我国农村中小学布局结构调整历史的基础上，着重探讨新一轮农村中小学布局结构调整的背景和目的，以及各地在实施农村中小学布局结构调整过程中的具体做法。

第三部分，在确定农村中小学布局结构调整评价标准的基础上，对其进行了评价，认为我国农村中小学布局结构调整既取得了显著的成效，但也存在着片面追求效率，导致学生上学路程太远，部分学校班额过大，教师工作和生活压力加大，家长的经济负担和学生的生活压力加重等问题。

第四部分，分析了农村中小学布局结构调整中存在问题的原因，指出农村中小学布局结构调整过程中存在这样或那样的问题，其原因是相当复杂的, 既有经济社会发展差距的影响，又有历史形成的体制、机制方面的原因，但其中的一个重要原因是，在布局结构调整过程中因片面追求效率而忽视了农村教学点和小规模学校的建设。

第五部分，就如何在农村中小学布局结构调整过程中加强教学点的建设，提供了具体的对策建议，即正确看待教学点的作用，慎重对待教学点的撤留问题；加大公共财政的投入力度，促进农村义务教育均等化；改革经费分配与管理方式，保证农村教学点有独立的教育经费；实行农村教师特殊津贴制度，鼓励优秀教师到教学点任教；正确面对农村教育的现实，妥善解决教学点代课教师的工资待遇问题；千方百计改善教学点的办学条件，保证教育质量的不断提高。

（二）研究方法

研究是从教育经济学、地理学、社会学和人口学的视角出发，以实证主义和人文主义相结合的方法论为指导，以调查研究和实地观察的有机结合为研究方式，以大量的问卷调查、结构性访谈、案例分析、实地观察等经典的社会学调研方法以及参与式学校评估等研究方法为资料收集手段，通过定性和定量的资料分析，对我国农村中小学布局调整的背景以及教学点的现状、问题进行诊断，对造成问题的制度根源进行分析，进而在此基础上提出解决农村中小学布局结构调整和教学点建设过程中存在问题的对策思路。具体而言，主要运用了以下几种研究方法。

1.文献法

文献研究是以收集和分析现存的、以文字、数字、图片、符号等信息形式存在的文献资料，来探讨和分析各种社会行为、社会关系及其他社会现象的研究方法。根据文献具体形式和来源的不同，可以将其分为个人文献、官方文献及大众传播媒介；根据研究的具体方法和所用文献类型的不同，可以将文献研究划分为内容分析、二次分析和现存统计资料分析等。本研究主要采用的是官方文献和大众传播媒介中的现存统计资料分析，查阅近些年全国农村中小学基本情况、农村中小学布局结构状况，及农村中小学布局调整与教学点建设的研究成果。

2.实地研究法

研究的资料主要来源于“中西部农村中小学合理布局结构研究”课题组和“农村教学点问题研究” 课题组的实证调研，主要采用了问卷调查、结构性访谈、案例调查等经典的社会学调查工具，以及小组访谈、主要知情人访谈（Key informant interyiew）、研讨会(Workshop)等发展领域的研究工具来收集资料。

二、结论与对策

课题以农村中小学布局结构调整与教学点建设作为研究对象，并试图通过实际调研和理论探讨，能够使人们对这些问题有一个较为全面的认识，以期引起更多的政府部门、非政府组织、研究机构和社会其他相关部门对农村中小学布局结构调整后教学点面临问题的重视，并最终能采取相应有效的措施加以解决，从而使我国的教育能够得到顺利发展。通过几年的研究，课题组得出了以下研究结论并提出相应政策建议。

1.农村中小学布局结构调整已经取得明显成效，但由于在布局调整过程中存在片面追求效率的倾向，导致忽视农村教学点和小规模学校的建设。

农村中小学布局结构调整，是在农村学龄人口不断减少，导致农村中小学原有布局结构的不合理和税费改革造成教育投入不足的背景下开始实施的，因此，“通过调整中小学网点布局，合理配置教育资源，减少中小学校数量，扩大校均规模，提高教学质量和教育投资效益，逐步实现学校布局合理、教育结构优化和学校用人机制健全、经费使用高效的目标，促进基础教育事业持续、稳步、健康发展”，便成为农村中小学布局结构调整的最直接的目的。

通过对中西部6省区的调研发现，经过多年的努力，农村中小学布局结构调整确实取得了明显成效，初步解决了学校布局中存在的“数量多、规模小”的问题，在一定程度上实现了合理布局的目标。通过布局结构调整，教育资源的配置更加合理，学校的规模效益和教育质量得到了提高，并且促进了区域内的教育均衡发展。世界著名教育学者，曾任教于美国阿姆斯特学院、威廉姆斯学院、耶鲁大学和哈佛大学的菲利普·库姆斯曾一针见血地指出：“发展中国家农村地区常常象半干旱的教育荒漠一样而没有教育质量可言，不但教师通常都是水平最低的，而且贫穷儿童的比例也很高，这些儿童真正需要最好的老师，然而他们却是最后才得到。”在我国农村,特别是偏远地区的学校, 由于办学条件差, 往往吸引不到优秀教师，在教学点任教的老师一般年龄老化。如广西兴安、南丹等六县的教学点教师平均年龄达47岁，最大55岁，最小也有40岁。教学点教师年龄老化问题不仅在“八山一水一分田”的广西较为普遍，在课题组调研的其他中西部地区也是如此。此外,教学点教师大多来源于本乡、本村，他们多为民办教师转正或是代课教师，没有接受过系统的教师教育，学历低，基础差，加之常年在偏远地区工作，信息闭塞，教学任务繁重，知识陈旧又难以更新，导致教学点教师整体素质偏低。

2. 农村教学点面临诸多问题的原因是相当复杂的，其中，公共财政对农村义务教育的投入不足以及农村义务教育经费分配和管理方式不合理是其最根本的原因。

公共财政，是指在市场经济条件下国家提供公共产品或服务的分配活动或分配关系，是满足社会公共需要的政府收支模式或财政运行机制模式。公共财政的基本特征是它的公共性，即公共财政着眼于满足社会公共需要。在市场经济条件下，义务教育是广大人民群众最迫切的公共需要，满足社会公共需要的意义，在我国义务教育领域得到最集中的表现，即只有保障适龄儿童公平接受义务教育，才能最大限度地保证广大人民群众生存和发展方面的机会的公平和公正。正是基于此，近年来，我国政府不断加大了对农村包括义务教育在内的公共服务的财政投入，大大改善了基本公共服务的条件，提升了公共服务的品质。不过，也应当看到，由于受长期以来重城市轻农村的公共资源配置倾向的影响，我国基本公共服务的投入城乡之间仍有相当的差距。以公共教育为例，2009年全国普通小学生均预算内事业费支出为3357.92元，比上年的2757.53元增长21.77%。其中，农村普通小学生均预算内事业费支出为3178.08元，比上年的2617.59元增长21.41%。农村小学生均预算内事业费水平及其增长幅度依然低于全国平均水平，更低于城市水平。

针对农村义务教育经费短缺的实际情况，我国政府在不断加大对义务教育投入的同时，根据农村中小学布局调整后出现的新情况，对农村义务教育管理体制进行了调整和改革，即普遍建立起了以乡镇中心小学为核心，完小带村小、教学点的新型管理体制。本世纪初我国各地都大力进行了农村中小学布局调整，通过布局调整对规模较小的学校进行合并，基本上形成了一镇（乡）一所中心学校或寄宿制学校、若干所完小、初小或教学点的格局。而中心学校一般处在乡镇所在地，是当地最好的学校，不仅对教学点和完小的日常教学进行管理，而且教学点和完小的资金划拨也被纳入其职责范围之内。县财政以中心学校为单位进行支出预算，主要包括基本支出（人员经费支出、公用经费支出、对个人和家庭的补助支出）和项目支出等，这些经费划拨后归中心学校统一分配和管理。由于中心学校处于教育决策中心，而且在经费划拨方面具有支配权，因此在获得教育经费方面具有天然优势。他们往往为了中心学校的建设和发展势必会忽视教学点或其它学校的建设。特别是教学点，规模小，少则几名，多则几十名学生，一般采用复式教学或一两名教师包班上课的方式教学，教师大都是代课教师或年龄较大的本地“民转公”教师。按照“定员定额”的拨款方式，教学点获得的公用经费补助很少，通常还要承担代课教师的工资，所以远远满足不了实际需要。按现行规定，农村中小学公用经费是指保证农村中小学正常运转、在教学活动和后勤服务等方面开支的费用，其开支范围只包括：教学业务与管理、教师培训、实验实习、文体活动、水电、取暖、交通差旅、邮电、仪器设备及图书资料等购置，房屋、建筑物及仪器设备的日常维修维护等，但不得用于人员经费、基本建设投资、偿还债务等方面的开支。用公用经费来支付代课教师的工资，必然会挤占教学点的办学经费。此外，在当地教育行政管理部门看来，教学点是财政投入的无底洞，如果按照一般学校的标准对教学点进行改造，需大量的经费投入，而所受益的学生群体又很少，将同样的经费投入到中心学校或寄宿制学校之中可以获得较好的效益，所以目前因特殊原因无法撤并的教学点只能维持现状，很难期望上级政府对其额外投入。“只要教育所需的资金不能公平地分配，在某种意义上必然会出现投资不足的情况。”由于资金短缺、办学条件差，很多教学点难以维系，而由此带来的后果就是教学点的学生不能享受到与中心学校学生同等质量的教育，影响农村义务教育的均衡发展。

3.要办好农村教学点，必须充分认识教学点在农村教育发展中的作用，采取切实可行的措施解决农村教学点面临的各种问题。

要解决农村中小学布局结构调整过程中出现的片面追求效率，而忽视教学点和小规模学校建设问题，加强农村教学点的建设，确保农村教育的健康发展，必须充分认识农村教学点在农村教育发展中的作用。从现实角度看，农村教学点不仅有助于解决偏远地区学生上学远、上学难的问题，而且作为一种有效的教育教学组织形式，在未来也将长期存在并仍会在农村教育发展中发挥重要作用。因此，在农村中小学布局结构调整过程中，决不能忽视教学点的作用。现在的问题是怎样把农村教学点办好，让偏远农村地区的孩子也能享受到较好的教育，根据农村教学点存在的问题，我们认为，关键是要做好以下几方面的工作：

（1）加大公共财政的投入力度，促进农村义务教育均等化

基本服务均等化是指一国范围内全体居民应当享有水平大致相当的基本公共服务。教育服务是政府提供公共服务的重要组成部分，提供均等化的教育服务是公共财政的基本职能，是公共财政“公共性”的重要表现，也是公共财政改革与发展的基本目标之一。对于一个城乡二元结构明显，农村人口占主体的发展中大国来说，农村义务教育均等化的重要性不言而喻。义务教育是农村最大的公共事业，公共产品供给均等化的意义，在我国农村义务教育领域得到最集中的表现，即只有保障教育公共产品供给均等化，才能最大限度保证广大农民生存和发展方面的机会的公平和公正。作为具有较强公共物品特性的农村义务教育，在我国全面建设小康社会，构建社会主义和谐社会中，具有基础性、先导性和全局性的重要作用。巩固和普及农村义务教育，是实施科教兴国战略，推进义务教育均衡发展，建设社会主义新农村的重要举措；是推进教育公平和社会公平，使广大农民共享发展成果的重要举措；是强化政府对农村公共服务，扩大公共财政覆盖农村范围的必然要求。因此，面对农村教学点存在的种种问题，各级政府尤其中央和省级政府必须加大对农村义务教育的投入。根据公共财政的基本要求，各级政府尤其是中央和省级政府应继续将农村义务教育作为公共财政支出的重点，继续将新增教育经费主要用于农村义务教育，逐步缩小农村义务教育的地区间和学校间的差异，促进农村义务教育均等化。

（2）改革经费分配与管理方式，保证农村教学点有独立的教育经费

鉴于我国农村中小学正在逐步实行“校财局管” 的管理体制，可以考虑在县市教育局设立“农村义务教育经费管理中心”，取消学校银行账户，县市内农村中小学财务实行统一管理，所有的农村中小学（包括村小、教学点等）都单独进行部门预算，中心学校只是负责收集、汇总辖区内各学校的预算建议，然后上报县农村义务教育经费管理中心。农村义务教育经费管理中心将各中心学校汇总后上报的预算建议上交教育局审核审批，然后由财政部门采用“综合定额+专项补助”的拨款方式，直接将农村义务教育经费划拨到各个学校和教学点。同时，全县农村中小学建立财务核算和国库支付网络，各学校利用网络进行日常财务处理，申报资金用款计划，财政和教育主管部门可以通过网络对学校用款计划进行适时监控。这样不仅能保证偏远地区包括教学点在内的所有农村学校都有独立的教育经费，还能对全县中小学财务进行有效的监管。

（3）实行农村教师特殊津贴制度，鼓励优秀教师到教学点任教

在我国，教学点大多位于中西部偏远地区，环境艰苦，交通不便，工作条件差，生活水平低，所以优秀教师不愿到农村薄弱学校和教学点任教情有可原。针对这种情况，“有必要改善教师的工资和收入状况，使教学成为更具有吸引力的职业。即使经济状况适宜，也应该有政策在预算上增加教师工资制度以避免使教学这项职业官僚主义化。当经济状况不适宜时，应采取平衡的方法，使工资增加和人员录用需求相一致，根据公共部门的总变化来处理教师工资问题，并且改变预算管理，刺激和奖励作用是不能忽视的。”为此国家应建立农村边远和艰苦地区中小学教师特殊津贴制度，并且应根据农村地区的偏远程度、人文环境、经济和财政状况设定一个系数，对那些越是在地理位置偏僻、自然条件艰苦地区教学点工作的农村教师，享受的特殊津贴应越高，以吸引和稳定优秀教师到该地区任教，改善农村薄弱学校和教学点师资状况，保证偏远农村地区的孩子也能享受到较好的教育。同时农村教师特殊津贴要全额纳入地方财政预算，优先安排。也可以借鉴国外的经验，根据农村地理环境和条件恶劣程度对农村教师补贴进行适当分类，对不同类型地区的农村教师给予高低不等的偏远地区教师津贴，鼓励优秀教师扎根农村偏远地区、献身农村义务教育事业。以日本和韩国为例，日本针对偏远地区教育落后的状况，实施了偏远地区教师津贴，积极鼓励教师到农村偏远地区任教。他们的具体做法是，各都、道、府、县必须以特殊的勤务津贴的方式为处于偏远地区的公立小学、初中的教师及职员发放偏远地区教师津贴。偏远地区津贴每月实际支付额度由工资和抚养补贴的月额之和乘以偏远地区的偏远级别率得出。偏远地区的级别分为五级，一级率为8%、二级率为12%、三级率为16%、四级率为20%、五级率为25%。韩国为了改善教师待遇，提高教师地位，促进教育事业发展，1991年制定了为提高教师地位的特例法。该法律规定实行岛屿偏远地区教师津贴，凡是工作在岛屿、偏远地区的教员都可以享受，根据地理位置远近和偏远程度分为五类地区，A类地区教师每年可以享受23000韩元的岛屿偏远地区教师津贴，B类地区每年可以享受17000韩元，C类每年可以享受12000韩元，D类每年可以享受7000韩元。借鉴国外的经验，省级政府可依据农村地理环境和条件恶劣程度对农村教师津贴进行适当分类，形成合理的等差梯度，建立全省统一分类标准的农村教师补贴。这样做的好处是：一方面可以平衡统一省域内义务教育阶段教师收入；另一方面因为条件越恶劣、距离越偏远的农村学校教师补贴越多，可以激励更多的优秀教师到农村偏远地区任教，从而促进城乡义务教育均衡发展。

（4）正确面对农村教育的现实，妥善解决教学点代课教师的工资待遇问题

代课教师是我国教师队伍中的一个特殊群体，特别是一些偏远农村地区的教学点主要由代课教师支撑。他们在极为艰苦的条件下坚守农村义务教育第一线，兢兢业业，任劳任怨，弥补了农村中小学师资的不足，缓解了广大农村特别是偏远、贫困地区义务教育师资的供求矛盾，实际上已成为支撑我国农村，特别是中西部农村贫困地区义务教育的重要力量。近年来，尽管国家采取了很多措施，试图逐步取消代课教师，但代课教师在我国中西部农村地区仍有相当的数量。所以，代课教师的存在是一个客观现实，要在短时间内取消我国教师队伍中这样一个特殊群体，既不可能，也不现实。因此，必须妥善解决农村中小学代课教师工资待遇问题。首先，必须正视农村代课教师在一定时期内仍将存在的事实，尽快出台相应的政策和管理办法，及早制定农村代课教师的聘用标准、考核办法和辞退制度；其次，因地制宜，每年安排一定的教师编制，将多年在教学中兢兢业业、已取得大专学历和教师资格证的优秀农村代课教师直接转为公办教师，其余农村代课教师必须与其签订劳动合同，明确聘期、权利和待遇等；第三，将农村代课教师工资全额纳入政府财政预算，直接在农村税费改革固定性转移支付资金中列支，以解决农村中小学的后顾之忧，消除农村中小学教育乱收费的隐患；第四，努力提高农村代课教师的工资待遇，尽可能地与当地公办教师同工同酬，至少要达到当地最低工资标准；第五，应逐步将农村代课教师医疗、失业和养老保险等纳入社会保障范围，让他们安心从教。

（5）千方百计改善教学点的办学条件，保证教育质量的不断提高

在目前情况下，教学点隶属中心学校管理，在经费难以及时落实的情况下，中心学校对教学点办学条件的关注可能比经费保障更及时有效。也就是说，从长远来看，教学点应该有自己独立的经费来源以保证办学条件；但从目前来看，中心学校必须及时对教学点改善办学条件的需求作出回应，这也是中心学校容易做到的事情。其一，在校舍方面，大多数教学点需要对校舍如教室或厨房进行修缮。调查中很多教学点教师反映校舍维修的费用并不高，一般几百元，主要用于买原料和雇当地工人施工。而主要的问题是上报中心学校之后得不到批复，一拖再拖。因此，这就需要中心学校相关负责人充分掌握其下属教学点的情况，对教学点校舍修缮之类的资金需求作出及时回应，并根据实际情况进行批复。其二，教育教学设备方面，很多教学点需要最基本的实验器材和体育器材如篮球、乒乓球等，这对中心校来说完全是有能力而且更有必要投入到教学点的。中心学校领导应时常到教学点做实质性的走访和调查，了解教学点的状况和实际困难，然后作出合理安排。办学条件的改善也有助于保证教学点的教育质量，这也是义务教育均衡发展的题中之义：缩小不同地区的教育不平等，需要在不降低教育质量、入学机会和教学效果的前提下，把现在分给受惠地区的一部分资源拨给贫困地区，用以改善村小和教学点的办学条件。

总之，农村教学点的建设，既是涉及偏远落后地区农村孩子能否上学的问题，又是关涉义务教育能否均衡发展的问题，如果不采取有效措施予以解决，就难以保证偏远农村地区的孩子都能享受到较好的教育。当然，农村教学点的建设是一个复杂的系统工程，不是一天两天就能见成效的，但只要各级政府高度重视，社会各方共同努力，问题就不难解决。