江西省农村义务教育薄弱环节问题研究

江西省农村义务教育薄弱环节问题研究

      《省农村义务教育薄弱环节问题研究》课题组

温家宝总理在十六届五中全会上《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划建议的说明》中指出:“教育是现代文明的基石。提高国民素质，必须大力发展教育。重点加强义务教育特别是农村义务教育，强化政府对义务教育的保障责任”。教育确实是现代文明的基石，义务教育更是基石的基石。普及和巩固农村义务教育，是从根本上解决“三农”问题的关键所在，是建设社会主义新农村的客观要求，是构建社会主义和谐社会的重要举措。普及和巩固农村义务教育，必须按照科学发展观的要求，统筹城乡发展，统筹经济社会事业发展，强化政府对农村义务教育的保障责任，逐步建立健全稳定的农村义务教育投入机制，切实解决农村义务教育发展中的突出矛盾和问题，保证农村义务教育稳定持续健康发展。 “十五”时期，我省各级党委、政府认真落实科学发展观，高度重视农村义务教育事业发展，通过调整财政支出结构，压缩一般性支出，加大对农村义务教育投入力度，不断完善义务教育“以县为主”管理体制，大大改善了农村中小学的办学条件，逐步缩小了城乡教育差距，促进了农村义务教育事业的稳步发展。但是，由于我省经济基础较为薄弱，全省财政收入总量小，特别是县级财政比较困难，部分县市是典型的“吃饭财政”，难于挤出更多经费进行农村学校建设和改善农村办学条件，使广大农村中小学，特别是边远山区的农村中小学，面临一些突出的困难和问题，办学条件还存在一些薄弱环节，需要各方面予以高度关注。

一、我省目前农村义务教育发展的现状

截止2004年，全省共有农村义务教育学校16772所，其中小学14746所，初中2026所；农村义务教育学生545.3万人，其中小学349.1万人，初中196.2万人；农村义务教育教职工人数33.7万人。2004年全省预算内教育支出73.8亿元，比2003年增加9.3亿元，增长14.4％，2005年预算内教育支出进一步增大，预计全省达到88.38亿元，比2004年增加14.67亿元，增长19.9%，高于全省财政收入增长幅度。

2001年以来，特别是农村税费改革后，我省采取了一系列重大举措加快农村义务教育事业的发展。通过调整完善农村义务教育管理体制，全面实行“以县为主”的新体制，加大政府对义务教育的经费投入，落实税费改革中保证农村义务教育经费投入的有关政策。具体措施：一是通过加大财政转移支付力度，增强县级保障能力，实行教师工资县级统发等措施，确保农村中小学教师工资及时足额发放；二是提高农村中小学生均公用经费财政拨款标准。2005年省财政新增1.22亿元资金，将农村中小学生均公用经费财政拨款标准提高一倍，即小学生均从20元增加到40元，初中生均从30元增加到60元，确保了农村中小学校的正常运转和发展；三是通过实施危房改造、“二期”义教、布局调整、寄宿制改造等工程项目，各级财政安排10多亿元资金，改造和新建校舍面积400多万平方米，基本消灭了现存D类危房，保证了广大师生生命财产安全；四是建立有效的教育资助体系，积极实施义务教育“两免一补”政策。2005年各级财政安排2.5亿元资金，使120万家庭经济困难学生受益，使每一个适龄少年儿童都能够接受义务教育，顺利完成学业，真正做到贫困学生“上得起，留得住”，广大人民群众真正得到实惠；五是大力实施农村中小学远程教育工程。2005年各级财政安排1.22亿元资金，集中连片地对5581所中小学实施“远程教育”工程，使广大农村学生也能与城市学生一样享受到优质的教育资源等等。通过采取这些措施，我省农村义务教育事业得到了快速发展，到2004年底，小学适龄人口入学率达到99.04%，初中阶段适龄人口入学率达到93.72%，均位居全国前列。全省99个县（市区）有97个普及了九年义务教育，人口覆盖率达94.76%，在全国也处于比较先进的位置。

二、当前我省农村义务教育存在的主要薄弱环节

尽管我省不断加大对农村义务教育经费投入，但是由于经济和社会方面的原因，管理体制和投入机制发生了变化，农村中小学办学条件方面还存在一些薄弱环节，需要我们认真研究，逐步解决。主要表现在以下几方面。

（一）课桌凳破旧，有的自带课桌凳上学。据典型调查，浮梁县许多学校尤其是边远山区的农村中小学校的课桌凳有不少是解放初期购置的，“缺胳膊少腿”的情况非常普遍，课桌凳高低参差不齐，桌子与椅凳的高矮不成比例，学生难以入座，或是桌面不平整，有些学校的班级还存在三个学生共用一张双人桌的情况。奉新县的村小课桌大多为八十年代初期购置的双人桌；九江市大多数县长期存在学生自带课桌凳上学问题，由学生按照学校规定的尺寸，自行购买课桌凳，在开学时带到学校，平时放在学校，放寒暑假时，学生将课桌椅带回家。从今年秋季开始，除小学、初中初始年级基本上由政府解决外，其余年级仍然是由学生自带课桌凳上学。如湖口县现有农村义务教育学生约3.8万人，今年秋季政府已解决起始年级7000多套，还有约3万学生需要自带课桌凳上学；都昌县中馆中学，在校学生人数1333人，今年秋季已解决初一新生230套双人桌凳，还有初二、初三共873人需要自带课桌凳上学。吉安市13个县（市、区）中有9个县（市、区）存在自带课桌凳上学问题，其中：永新、吉安两县基本上全是自带。

（二）厕所简陋陈旧，少数学校甚至没有厕所。据典型调查，九江市都昌县约25%的农村小学没有厕所，学生只得借用农户厕所，有的甚至在校园四周随地方便。即使有厕所，大都构造简陋，坑位不足，有的是利用旧材料盖的简易房子，有的甚至是危房，存在严重的安全隐患。铜鼓县全县73所学校有45所学校厕所急需改造或重建，占全县总数的60%。这些厕所大部分建于70年代，为砖木结构，年久失修；都昌中馆中学，全校师生1400人，只有一栋60平方米、24个坑位厕所，坑位严重不足，按20人一个坑位的标准计算，缺少46个；浮梁县蛟潭镇21所学校中，有7所村小没有厕所，江村乡12所学校中，有7所学校没有厕所；湖口县144所学校中，有57所学校没有厕所。该县大垅中学在校学生968人，按标准计算需要48个坑位，但该校只有1栋84平方米、19个坑位，砖瓦结构的厕所，该厕所还属三类危房，但目前仍在使用。

（三）食宿条件较差，吃饭住宿存在困难。据典型调查，农村小学大多数没有学生食堂。如浮梁县有152个农村小学没有食堂。初中学校普遍存在食堂面积太小，而且大多数是七八十年代兴建的简易平房，有的是用老教室改造而成的，且没有固定的餐桌，安全卫生也达不到要求。湖口县付垅中学，在校生1213人，其中住宿生1054人，但该校食堂只有厨房，没有膳厅，更没有固定餐桌椅，卖饭窗口也只有两个，学生打饭要在室外排很长的队伍，学生打饭之后回寝室吃饭或露天吃饭，一到下雨天，学生打饭都不方便。都昌县新妙学校的厨房仍是七十年代初群众献工献料做的砖木房子，多次定为三类危房，学校常年修理，且低矮潮湿、卫生条件差。

同时，住宿条件也比较差。湖口县大垅中学寄宿生785人，目前只有4间学生宿舍，且是用老教室改的，条件比较差，140平方米住了200多人，其余500多人都在外面租房住。湖口县三里中心小学，有的学生家里离学校6公里，希望在学校寄宿，但由于学校没有宿舍而无法在校寄宿。都昌县芗溪中学三、四个人挤一张床，相当拥挤。上犹二中690个住校生，30人共住一间，另外还有100人在校外租民房住宿。沙石中学住校生1040人，宿舍50间，24人/间，宿舍设计标准16人/间，另外，还有200人左右因为学校住宿条件有限在外租民房。

（四）用水较为紧张，学生饮水面临困难。据典型调查，全省农村地区除少数在镇上的初中、中心小学有自来水外，其他大多数学校用水较为紧张，特别是有的村小还是原始的饮水方式，有的学校虽然有自己的水井，但由于是浅水井，出水量不够，干旱季节用水非常紧张，学校严格控制学生用水，限时限量供应。如浮梁县蛟潭镇21所学校中，有11所村小靠挑水饮用，给师生用水带来了不便；信丰县万隆乡12个村小中有6个用水管引山泉水，5个用手压井水，1个用自来水。一些学校即使有自来水，但因自来水价格高，压力不够，水流量小，只能保证饮水需要，生活用水还得到河边用水或用井水；铜鼓县大多乡镇学校引用山水，逢干旱季节，学校用水困难；湖口县付垅中学，规定每生每天最多用半桶水，由老师发放。都昌县芗溪中学水井的水，下半年只够吃，不够用。安全饮水问题是一个非常突出的社会问题，到2004年底，全国农村饮水不安全人数达到3亿多人口，占农村人口的34%。农村中小学饮水问题尤其突出。胡锦涛总书记对农村饮水问题曾多次作出批示：“无论有多大困难，都要解决群众的饮水问题。”温家宝总理在政府工作报告中指出：“我们的奋斗目标是，让人民群众喝上干净的水、呼吸清新的空气，有更好的工作和生活环境。”水利部、卫生部、发改委正在全国范围内组织实施农村饮水安全工程，“十一五”期间计划解决1亿多农村居民的安全饮水问题，力争到2020年基本解决我国农村的饮水安全问题。我们应当抓住这一契机，把这一问题当作重大紧迫的问题，提上重要议事日程，加大投入力度，科学规划，落实措施，尽快解决农村中小学安全饮水问题。

（五）其他。我省农村相当一部分学校没有标准的活动场所，没有相应的配套设施，只有简易的操场，简易的篮球场、乒乓球桌，体育器材严重缺乏，体育活动无法有效开展，不利学生健康成长；有的学校长期没有校门、围墙，校外社会人员可以随便进出，毫无阻拦控制，学校存在一些安全隐患；有的学校常规教学仪器设备非常缺乏，严重影响教学质量的提高，等等。

三、农村义务教育存在薄弱环节的主要原因

上述问题的产生，原因是多方面的。既有投入机制方面的原因，又有管理方面的原因。

机制原因：由于地方财力等方面原因，少数地方对农村义务教育投入不足。尽管中央明确从2001年起，农村义务教育实行“在国务院领导下，由地方政府负责，分级管理，以县为主”管理体制，各级财政都努力加大了对农村义务教育的投入力度。但由于我省经济总量小，财力的增长与教育发展的需要之间还存在一定的差距。特别是我省县级财政普遍比较困难，尽管前几年通过农村中小学危房改造工程、“二期”义教工程、农村寄宿制学校建设等工程的实施，农村中小学的基本办学条件得到了一定程度地改善，教学楼等教学设施已基本解决，但与此相配套的设施，如厕所、食堂、宿舍、围墙、运动场所等，由于资金等方面的原因，目前还无力解决。同时少数地方没有完全落实省里出台的支持农村义务教育的有关政策规定，该给学校的经费不能足额到位。如少数地方财政预算内安排农村中小学公用经费、农村中小学危房改造地方配套资金没有到位或没有足额到位。

管理原因：一是尽管对农村义务教育杂费的使用范围有明确的规定，杂费收入不能用于发放奖金、福利等，但部分学校还是用杂费收入开支了一些奖金、福利，造成部分学校公用经费比较紧张，正常的维修和设备购置无法保障。许多学校将购置课桌凳的经费负担转移到学生身上，造成学生长期自带课桌凳上学问题等。二是教育发展过程中，地方政府负债搞建设，积累的债务矛盾难以有效解决，有些学校挤占有限的公用经费还债，使公用经费尤为紧张，无法正常购买和维修课桌凳。三是调查中发现，有的农村中小学招待费、接待费和学习考察费增长较快，有的学校接待上级和有关部门领导的工作餐费占学校公用经费的比重达到10%左右，有的学校在经费比较紧张的情况下，仍然用公款考察旅游等。

四、加大对农村义务教育薄弱环节投入的政策建议

财政部部长金人庆曾经强调指出：“财政的钱要雪中送炭，少搞锦上添花”。加大对农村义务教育薄弱环节投入，正是“雪中送炭”的具体体现，既符合公共财政投入方向，又是贯彻落实科学发展观的具体体现，是当前认真贯彻党的十六届五中全会精神的具体实践。同时，应当看到，近年来我省经济快速发展，财政实力不断壮大，2005年全省财政财政收入达到425亿元，2006年预计可以突破500亿元大关，2007年以后每年财政增收可能达到100亿元，随着我省财力的不断增强，为解决上述问题提供了坚实的基础。

事实上，我省各地政府已经非常重视对农村义务教育薄弱环节投入。如省财政已经安排专项资金用于鄱阳、余干、修水等困难县农村中小学购置课桌凳；九江市财政筹措1450万元资金，解决课桌凳21.5万套。尽管各地对农村义务教育都比较重视，已经注意把教育放在优先发展的战略位置，迫切希望加大对农村义务教育薄弱环节的投入，完善学校各项配套设施。但由于县级财政普遍比较困难，依靠县级财力难以在近期内解决这些问题。要尽快解决这些问题，必须依靠各级财政的统筹安排，尤其是省级财政要加大投入力度，并要求市县财政和教育部门及学校适当配套，形成合力，齐抓共管，使我省农村义务教育薄弱环节在较短时期内得到基本解决。

（一）资金需求测算

1、课桌凳。据了解，目前九江市所属县（市、区）学校，自带课桌凳上学的学生约占70%，吉安市所属县（市、区）学校，自带课桌凳上学的学生约33%，其他设区市也不同程度的存在学生自带课桌凳上学的问题。部分地方由学校统一购置课桌凳的，也面临着课桌凳过于陈旧等问题，如吉安市所属县（市、区）学校，八十年代购置的课桌凳占50%以上。为此，我们暂以学生人数的50%需要新购置来进行资金测算，约需要280万单人套课桌凳，按每套70元计算，共需要资金约2亿元，加上30%旧课桌凳维修等经费，预计共需要2.3亿元。

2、厕所。据省教育厅统计，目前全省农村中小学约3500所学校无厕所，按平均每座厕所100平方米，共需要新建厕所35万平方米，按400元/平方米计算，共需要资金约1.4亿元。

3、饮水。据省教育厅统计，目前全省农村中小学约6000所学校无饮水设施，按平均每所学校1万元解决饮水问题，共需要资金6000万元。

以上共需要资金4.3亿元。

（二）解决问题原则

目前我省农村义务教育存在的薄弱环节还很多，资金需求量很大，要在近期内全面解决这些问题困难很大。因此，要根据我省财力状况，区分轻重缓急，按照以下原则，逐步解决。

1、认真调研，准确统计。各地要对目前所属农村义务教育存在的薄弱环节进行认真调研，摸清家底，并将有关数据逐级如实上报。

2、积极稳妥，重点突破。根据财力情况，有重点地解决一些各级领导、人大代表、政协委员及人民群众关注的重点、难点、热点问题。

3、分级负担，明确责任。资金建议由省、市、县政府共同负担，明确各自的责任。

（三）具体政策建议

根据上述原则，我们建议2006年重点解决课桌凳、厕所及饮水问题，共需要4.3亿元资金。

建议课桌凳购置维修经费2.3亿元由省、县及学校按照7：2：1比例负担，即省财政解决70%的所需资金、县级财政解决20%的所需经费、学校解决10%的资金需求；解决厕所及饮水问题经费2亿元由省、县按照7：3比例负担，即省财政解决70%的资金需求、县级财政解决30%的资金需求，学校主要配合加强资金投入管理，不直接要求投入资金。按照上述方案，省财政约需要负担3亿元，建议从省级财政收入增量中解决。

（四）配套措施

1、加强领导，成立机构。建议成立由省政府领导为组长，财政厅、教育厅领导为副组长，有关部门参加的领导小组。同时成立领导小组办公室。

2、制订规划，明确任务。建议由各县（市、区）对本辖区义务教育薄弱环节项目现状进行摸底调查，在摸清家底的基础上，根据本地义务教育发展规模和省里指导性意见，编制2006年度实施计划，明确具体的项目和任务。省里根据各地上报的计划，再制定全省2006年度具体实施计划。

3、加强管理，明确职责。制定资金管理办法。明确各部门职责，明确各级政府职责。对课桌凳以省或以县为单位进行政府采购，降低成本。基建项目严格按照基建程序办理。

4、强化监督，奖罚分明。加强对项目实施情况监督，对工作突出的地方，进行表彰奖励，对配套资金不到位或没有足额到位的地方，省财政将根据情况，扣减或停拨省补助资金。

（五）建立农村中小学校舍维修改造和课桌凳等设备购置维修长效机制。

全省一次性相对集中解决这些农村义务教育薄弱环节后，应建立校舍维修改造及课桌凳购置维修经费投入长效机制。如对于农村中小学校舍维修改造，可以根据农村中小学学生人数、生均标准校舍面积、校舍平均使用年限、单位造价等因素，测定每年校舍维修改造所需资金，按照一定分担比例，由各级财政共同承担，将资金下拨到县级财政，由县级财政统筹安排，确保校舍安全。对于课桌凳等设备购置维修经费来源，可以完善有关规定，明确学校必须每年从杂费收入和财政预算内安排的公用经费中按照一定比例提取经费，专项用于课桌凳等设备购置维修，从根本上解决学生自带课桌凳上学问题，为巩固和发展农村义务教育、提高政府形象和加快建设社会主义新农村创造良好的环境。

课题组成员：夏建刚、曾永林、严国文、胡逢星

财政决策咨询研究中心联系人：曾纪发