论高校行政管理创新

论高校行政管理创新

张彦贤*

（云南大学公共管理学院 云南 昆明 650000）

摘要：就高校行政管理中出现的种种问题，本文提出了高校行政管理创新的五项基本原则，指出高校行政管理应克服理论上和实践中承袭的公共行政的种种弊病，并强调高校行政管理创新既要借鉴现代行政、管理的一般理论，又要根据高校行政管理的特殊背景和实际情况，在遵循高等教育的原则和宗旨的基础上做出理性选择，保障大学功能的发挥和教育目标的实现。

关键词：高校行政管理 创新 弊病 原则

On the Innovation of China’s College Administration

Zhang Yanxian

（School of Public Administration Yunnan University）

Abstract: This thesis offers five basic principles for the innovation of China’s college administration to deal with the problems that faced during this course. The author maintains the perspective that the shortcomings that have been planted into college administration theoretically and practically should be eliminated but to make use of the theory of modern administration and management, to make reasonable choice and realize the function and the aim of higher education.

Key words: college administration innovation disadvantage principles

一、高校行政管理的主要特点和内容

高校行政管理是教育行政活动在高校中的具体体现，是指高校为了实现学校工作目标而凭借一定的组织机构和制度,采取一定的手段和措施，并积极发挥学校的管理职能,充分利用各种资源,在学校各级行政管理人员和师生员工的共同努力下，有效的完成学校工作任务,实现预定目标的组织活动的过程。

教育行政是国家行政的组成部分，也是一种管理活动。因此，它既有国家行政的职能，又具有一般管理活动的职能。教育行政管理活动，是行使国家行政职能和一般管理职能的过程。从学科角度讲，教育行政是公共行政的一个分支，教育行政体制受公共行政体制的影响，并未在真正意义上形成独特的、符合教育自身发展规律的体制及相应的理论体系。就权力结构而言，我国大学的权力结构属于行政权力主导模式。[1]

行政管理就其本质而言,体现为权力在管理过程中的各阶层和各个利益群体间的分配,以及它们相互间的权力作用关系。从现状看,我国高校行政管理系统带有明显的科层制特点。体现在具体的高校管理中则表现为校长对上级主管部门负责,院长对校长负责,系主任对院长负责,形成明显的金字塔式的权力机构;而部门机构的设置和人员的配备也层次分明,各级行政管理部门根据上一级管理部门的管理目标制定自己的分目标,学校行政决策“由上而下”逐级落实。

二、目前高校行政管理所存在的问题

（一）现行高校行政管理体制的缺陷

1.高校行政管理在理论上和实践中承袭了公共行政的种种弊病

我国大学在内部管理上仍然沿袭行政管理体制,表现为校长领导院(处)长,院(处)长领导系主任,系主任领导教研室主任,教研室主任指挥教师;套用政府机关行政级别,一级管一级,隶属关系清晰,建构了一个金字塔式的组织结构。[2]高等教育行政管理系统中存在两种管理层次，即：“校—系”二级管理层次和“校—院—系”三级管理层次。

长期以来，我国高校行政受计划经济和高度集权制的影响，教育行政行为又受到政府行政行为的干预和约束，高校行政管理因此而“行政化”，行政权力的泛化和学术权力的缩减又导致行政管理作用弱化，逐渐承袭了公共行政管理的管理模式以及公共行政管理的种种弊病，从而导致学校办学本末倒置，机关行政人员成了学校权力的核心，从而影响行政管理为教育目标服务，导致行政过程中的“管本位”思想严重，各种职能部门都努力向行政级别靠拢，相互推诿、扯皮现象时有发生，行政机构臃肿，人浮于事，办事效率低下，以及“任人唯亲”、“靠关系”、“走后门”等诸方面。与此同时,决策缺乏民主特征,学术专家的合理意见无法顺畅有效地被采纳;基层的自主权受到限制,因而抑制了基层行政部门的创造性的发挥;高校中各种利益性群体的权力,不能通过合法的途径得到有效的实施,一些群众性代表机构或组织,如教代会的职能还有待于从制度上加以完善，高校自身的教育行政问责制度不能得到有效实施甚至被付之高阁等弊病也日益突显。对于这些弊病的评述，劳凯声的评价可谓一针见血。他说：“公共教育体制是在规则和程序基础上运行的等级权威结构，一种学校控制的科层化体制，这种制度成了提高学校办学质量和办学效率的巨大障碍，因此公共教育的问题最终还是体制性问题。主张改革者认为，传统的公共教育体制尽管解决了教育的普及与发展问题，但这种教育体制形成了一套严格的规范要求，这些僵化的规范要求被强加于公立学校，使公立学校成为结构臃肿、效率低下的机构”。[3]

2.高校内部行政管理体制改革收效甚微

从高等教育的发展现状看，大多数院校都在尝试“校—院—系”三级管理模式改革，出发点都是为了提高行政效率。而实际上，实行“校—院—系”三级管理模式后，大多数学校教师、学生的反映是行政效率反而降低了，原因是各级行政机构之间不协调，许多学校系一级行政管理者没有补助，造成在其位而不情愿谋其职，各学校在采取“权力下放”的管理方式过程中，造成院、系两级权、责不明，从而造成管理混乱。更严重的是，有些学校系一级行政机构根本闲置在一边，无事可做，等确实有事要办时往往要几经周折后方可把事情办妥。

（二）高校行政管理过程中政府职能的缺失

教育行政管理中需要解决一系列矛盾，实际上就需要政府提供充分的发展高等教育的制度保障，发挥政府的协调、控制作用。因为高等教育在追求社会化、科学化、大众化的过程中，始终无法避免一个进退维谷：一方面，高等教育的学术研究必须重视事实依据，追求学术自由，因此在保持价值中立的同时也迫切需要摆脱政府的控制；另一方面，由于高等教育的特殊服务性，决定了它必须关注社会、现实以及人们对它的评价等方面的问题，因此必须以价值为发展的重心，同时又不得不依赖于政府，实现高等教育办学效益的最大化。

高等教育的发展规律及其特殊的服务性决定了高校管理不能以追求经济利益为唯一目的而又不得不追求效益最大化。现实的情况是，高等教育出现在很大程度上供给由政府决定、需求却由社会决定，政府的教育供给无法满足社会需求，出现了许多以赢利为目的的“黑中介”，给国家和社会造成相当大的损失，高等教育在市场经济冲击下不得不以经济效益为价值中心，甚至走向全盘产业化的极端。这些现象充分表明政府的制度供给严重不足，政府的协调、控制作用在某种意义上并未发挥出来。

三、教育行政管理创新的目的

高校管理由行政管理、学术管理和思想管理三部分构成，三者相互依赖、相互制约、密切联系。行政管理在高校管理中起保证作用，教育行政管理职能的出现是为了保障大学功能的发挥和教育目标的实现。高校行政管理追求的目标是效率和效益,并通过提高效率和效益，体现行政的服务本质，实现高等教育的政治功能、经济功能、文化功能以及社会功能。

教育行政管理创新就是要在一定的教育体制下,依据特定的教育行政原则,在一定的教育思想、方针的指导下，借助行政法律、法规，并利用现代科学技术管理手段，尤其是现代化的信息沟通手段，进一步明确行政管理者与行政对象之间的职责关系，理顺各级行政组织之间的关系，使得各行政组织之间不断进行行政协调，在共同面临的问题上达成共识，同时，各基层行政组织的实施情况能够及时反馈到相关部门，并在此基础上进一步进行协调，从而达到提高教育行政管理效率的目的。

高等教育教育行政管理创新既要借鉴现代行政、管理的一般理论，又要根据高等教育行政的特殊背景和实际情况，在遵循高等教育的原则和宗旨的基础上做出理性选择，保障大学功能的发挥和教育目标的实现。具体地说，应该做到以下几个方面：

第一，要提高行政管理的质量。行政质量主要依靠行政对象的满意度、行政效益以及行政目标的实现程度来进行评价。对行政管理满意不满意,要由行政管理的服务对象,主要是教师和学生说了算,而不是现行行政管理评价系统中采取的内部评价、自我评价等评价方式。行政管理的质量标准难以数量化而且也应尽量避免以数量作为考查行政质量的倾向。

第二，要形成了好的行政秩序、行政风气。行政管理中要创建一个良好的秩序平台,并利用秩序平台进行科学有效的管理，并把依法治校、依法行政和“以德治教”结合起来，而且应当做到有法必依,执法必严,以维护规章制度的严肃性和权威性。

第三，要追求管理者素质的提高。要提高行政管理的效率和效益,首先要提高行政管理者的素质,包括政治思想素质、身体、心理素质、文化素质等。其次，行政管理要具有快速反应机制,对特殊事件要迅速做出反应,并及时处理。因此,应加速行政管理办公自动化和信息化的过程和提高行政管理者的快速适应能力。

四、教育行政管理创新的原则

（一）适度规制原则

高校行政创新过程中要注重外在的政府的规制、监督作用的适度发挥。正如刘复兴所言：“为了确保教育中新的活动主体和新的活动领域体现教育的公益性，针对教育活动中产生的新的活动主体和新的活动领域，需要政府制定新的游戏规则，做出新的制度安排，以加强规制和监督……如果在公共教育权力变迁的过程中，针对教育中新的活动主体和活动领域制定新的游戏规则时，出现政府‘缺位’现象，教育的公益性和教育公平就会受到损坏。”[4]相反，如果出现政府无处不在，对整个教育领域的活动横加干预，施加影响，则指挥适得其反。

政府进行适度规制的主要内容体现在提供制度保障，进行制度安排和改善引导、调控、监督管理职能，及时纠正并尽量避免功用主义、以赢利为目的、全盘产业化等的办学理念和极端做法，保证制度供给、制度安排的合理性，加强政府的监管力度，实现因地制宜，在动态中实现政策、制度的平衡。

（二）民主性原则

教育行政管理创新首先要保证行政行为具有民主性，切实做到以人为本，从根本上增强高校的生机和活力，并严格遵循高等教育的发展规律。保证教育行政管理的民主性，就要充分调动行政对象的参与积极性，发挥基层教育行政组织机构的行政功能，要充分考虑行政对象的观点、看法，并在此基础上制定出合理的政策、措施，并充分考虑实际的可操作性，而并非采取强制的行政行为。以人为本的行政管理模式实际上强调的是行政管理过程中管理者与被管理者之间形成一种强烈的责任意识，增强他们的责任感，也就是形成一种有默契的互动，在互动的过程中突出服务意识，而不应该形成很强的层级意识，造成教师认为“学术高于一切”，行政管理者认为“管理至关重要”，甚至认为“管理是一切活动之基础”的极端。

（三）效率原则

高等教育行政创新要强化行政效率，制定和完善绩效考核制度，形成一整套规范化、科学化的绩效考核方案，并在考核中不断落实行政问责制，尽可能地避免高校行政不作为现象的发生，使高校行政人员为教育绩效承担具体的职责，从而提高行政效率。

教育行政管理创新要坚持效率原则，提供相应的制度保障,并不断把“以德治教”与“依法治教”思想揉和起来，从而保障行政管理创新的顺利进行。“以德治教”强调的是教育管理过程中德育功能的发挥，从道德的角度来审视高等教育的发展，并以提高学生的道德修养为主要目的，并在德育的基础上提高学生的综合素质。“依法治教”则把法律、法规的作用视为重要手段，要求严格有法必依。从管理的角度说，“以德治教”强调自觉性，更注重道德的诱导作用；“依法治教”则强调管理的规范化、法制化、标准化，具有明显的强制性。因此，只有把两者有机结合起来，才能切实提高行政效率，实现高校管理目标。

（四）公平原则

教育行政管理过程中要尽可能地发挥教育行政的政治功能、经济功能、文化功能和管理功能，实现受教育的机会公平。教育公平是实现社会公平的最有效的工具，也是实现社会公平的基础和前提。从政府职能的角度说，要实现高等教育机会的相对公平，就要出台较宽松的贷款、资助政策，帮助贫困学生解决上学问题，保证公平的受教育机会；对于社会而言，应该极力倡导各种社会资助活动，倡导社会的人文救助；对高校本身而言，就是要“办出特色、办出水平”，努力创建“让人民满意”的大学，实现高等教育的社会功能，因此需要不断深化高校改革，创新机制，为高等教育的发展提供可行、有效的制度保障，实现受教育的机会公平。

（五）依法行政原则

立法是对教育进行宏观管理的最重要的手段之一，教育行政管理过程中，要不断完善教育行政法规。法律、法规的制定与完善实际上起到规范教育行政行为的作用，并赋予了教育行政行为一定的法律效力和相应的权利和义务。除法律、法规外，教育行政道德、行政良知也是对教育行政立法的有效补充，起到修缮行政行为缺失的作用。实际上，在全社会倡导建设和谐社会的氛围中，教育行政道德、行政良知有利于消除腐败及各种不公平现象，建立公开化、规范化、民主化、制度化的教育行政行为方式。

除上述五大原则外，高校行政创新过程中还要不断吸收公共行政管理创新中的一些经验，进行观念、机制的创新以及行政内容、方式方法的创新。因此，高校需要在拥有适当相对独立权力并遵循一定原则的条件下进行内部行政管理改革，以提高行政效率，实现高校管理目标和高等教育服务于社会的目的。

总之，高校要发展，必须进行行政管理的创新，惟有创新,高校才能生存;惟有创新,高校才能不断发展；惟有创新，才能实现教育行政的计划职能、指导职能和服务职能，保障大学功能的发挥和教育目标的实现。

参考文献：

[1]谢安邦，阎光才.高校的权力结构与权力结构的调整—对我国高校管理体制改革

方向的探索[J].高等教育研究，1998, (2):20～24.

[2]董云川.论大学行政权力的泛化[Ｊ].高等教育研究,2000,(2):60～64

[3] 劳凯声.重构公共行政体制：别国的经验和我国的实践[J].北京师范大学学报（社科版）,2003,(4):75～86

[4] 刘复兴.教育政策的价值分析[M].教育科学出版社.2003，第252页.