课题研究：如何解决民办学校投资者与校长的矛盾

如何解决民办学校投资者与校长的矛盾

柴纯青

摘自：《北京教育》

一、二者产生矛盾的原因分析

民办学校发展历史上最为所人诟病的内容之一是投资者与校长之间的矛盾，其直接后果是校长的频繁更迭，严重影响了民办学校的稳定和发展。

投资者和校长之间产生矛盾的原因是什么？当前一个普遍为人们接受的结论是：由于资本的寻利性和教育的公益性之间的矛盾所致。应该说这个结论太含糊，不能有效解释投资者的很多具体行为；同时，简单归结于资本的寻利属性，而不从投资者的行为特征去分析，并不利于从制度和法律层面解决问题。因为，法律不能够限制资本的属性，但可以制约投资者的行为。

投资者的主要行为特征是什么呢？概括起来有两点：

第一，他们都十分清楚，社会力量所举办的教育机构“不得以赢利为目的”的政策界限；也非常认同，保证办学质量是有效收回办学投资的前提，但投资者却通常要采取各种措施尽快收回投资，也引发了“片面追求经济效益”的评价和与校长之间的矛盾；

第二，投资者（或通过董事会）聘用了甚至是教育界的名流当校长后，往往是采取把校长变为“自己人”的方法，或者采取在学校经费使用、学校人事安排、重大事件处理等方面、多途径控制校长权限的方法，来保证自己对学校的实际控制，其直接结果就是校长的离职。

分析投资者行为，我们认为，投资者与校长之间的产生矛盾与以下几个因素有关：

1.投资者和政府的民办教育投资的制度安排之间，存在信息不对称的现象

所谓信息不对称，根据经济学的概念和后来在各领域的应用，可以理解为：合作或交易的双方中，当一方在合作或交易的内容上比另一方拥有更多的信息时，就会利用信息的优势采取不利于另一方的行为；把过来，信息弱势的一方会选择转嫁风险的手段。这将不利于市场的发展，并导致投资或交易的萎缩。制度经济学表明，制度的关键功能是增进秩序，它组建一套关于行为和事件的模式，具有系统性，非随机性。对于制度下的经济主体来说，制度可以理解，秩序使人们可以预见未来，知道自己行为的代价和回报，也更能自信地去冒险，从事创新性试验和进行投资。

在《民办教育促进法》出台之前，我国民办教育政策在直接涉及投资者最关心的问题，如产权问题、回报问题等方面的规定是含糊的，而且存在解释和理解上的混乱。对投资者来说，他们不知道会出现什么样的新政策和新制度，对民办教育的投资行为及形成资产的归属变得没有把握，产生了严重的焦虑情绪。转换为具体的行为时，就是要求校长偏重学生数量，忽视生源质量；偏重短期资金回收的可能性，忽视教育质量生成时间的长期性；偏重短期经济效益，忽视长期教育效益。刺激了校长的对抗情绪，“观念不合”是众多“出走”校长的说法之一。

2.投资者与校长之间，存在信息不对称现象，并衍生了“委托--代理问题”

聘请专业校长，是民办教育投资者在学校管理行为上的重大进步。然而“举办投资者大多是企业家而非教育界人士，对办学及教育事务并不熟悉”（张铁明，1998)，由于行业隔阂和专业知识问题，难以直接参与学校机构的运作和管理实务；相反，校长们在已然具有充足的学校管理知识和经验的情况下，更充分地掌握学校信息，更密切地参与学校管理活动，也更能按自己的想法和利益来行事。这正是投资者和校长之间的信息不对称现象。

这毫无疑问地引起了投资者的焦虑，尤其是对经费的管理成本的控制、人事的安排及其某些重大问题变得十分敏感，从而衍生了与企业相同的“委托--代理问题”：当组织的委托人因信息不对称而将日常控制权委派给了代理人时，委托人就会同时担心，代理人有可能出于自己的利益考虑，利用这种信息不对称，忽视委托人的利益。因此，委托人采取防范代理人的措施。防范的措施包括限制校长的权限等，导致二者矛盾的加剧。

3.民办学校中同样存在“代理人机会主义”

代理人利用信息不对称忽视委托人的利益的行为称为“代理人机会主义”。代理人机会主义的常见现象是代理人在管理环节和过程中寻求个人私利、与投资者的目标不一致，逃避责任，甚至包括违法的行为。民办学校的校长当然有机会利用信息不对称现象和自己对教育管理知识的优势而采取机会主义行为，并将可能会在学校经费使用、成本控制、人事安排等方面有引发“道德风险”(Moral Hazard)的可能性，其后果就是投资者和校长之间产生矛盾。

二、《民办教育促进法》对于投资者与校长矛盾的解决方案

上述对民办学校投资者与校长之间产生矛盾的原因分析的结果为制度解决提供了可能，而《促进法》的出台无疑是解决这一矛盾的重要制度解决方案。

1.《促进法》基本解决了投资者的第一个信息不对称问题

一方面，作为有史以来第一部专门关于民办教育的立法，《促进法》的意义非常明显，它表明了国家和政府支持民办教育投资、发展民办学校的基本态度。从该法的名称看，其区别于其他法律的最显著的特点在于“促进”二字，这也正是该法的深刻意义所在。所谓“促进”，就意味着民办教育领域具有很大的发展潜力，同时这个领域还很薄弱，需要加以促进，推动其发展。

另一方面，《促进法》的具体条款中，表明了民办教育的属性、民办学校各主体的法律地位，还在第七章“扶持与奖励”中着重规定了政府的鼓励措施，让民办学校投资者能够进一步了解政府制度的具体内容。

从上述两点考虑，《促进法》作为制度设计的一部分，减少了投资者对投资结果的不确定性，使他们对能够预见投资民办教育领域的未来，从而减少因希望快速收回投资带来的不合理行为，使民办学校能遵循办学的规律，保证教学秩序，有利于校长更加从容地办学，并将会帮助解决民办学校投资者与校长之间的矛盾。

2.《促进法》关于“合理回报”的规定有助于解决投资者的寻利要求

《促进法》规定，“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。取得合理回报的具体办法由国务院规定。”这是教育立法中的一个重大突破。这一条款在解决投资者和校长之间的矛盾上的意义是：投资者能够获取法律规定的、正当的、长期的回报，就存在减少学校经营中的短期行为的可能，为校长管理学校提供了更大的空间。

3.校长必须是董事会成员有助于解决第二个信息不对称，也有助于减少“代理人机会主义”的发生

《促进法》规定，“学校理事会或者董事会由举办者或者其代表、校长、教职工代表等人员组成。其中三分之一以上的理事或者董事应当具有五年以上教育教学经验。”

这一规定的意义在于，投资者（或其代表）与校长同为董事会成员时，二者的交流更为平等和直接，比校长只作为投资者监督的对象时的交流要有价值得多。这种交流会使投资者更加熟悉学校管理与教学管理，能够帮助缓解由于信息不对称而带来的投资者的焦虑，让投资者更加理性的安排对校长的监督和评价措施。反过来，投资者与校长之间的信息逐步均衡的结果是，校长难以利用信息不对称而实施利己行为，减少校长“代理人机会主义”行为的发生，创造了良好的投资者与校长的沟通环境。

同时，校长作为董事会成员，他自己是决策者的一员，能够直接促使董事会在学校真实状况的基础上决策，并尽量使决策与学校的实际情况相符合。校长自己赞同决策也有利于决策在学校的顺利执行。这使得校长争取学校长远发展成为可能。

三、《促进法》提供的方案尚需完善

可以说，在民办学校投资者与校长之间矛盾的问题上，《促进法》从“实体法”的角度提供了解决方案。然而，这一方案尚需完善，因为该法在董事会与校长之间关系上，还缺乏“程序法”的内容。

《促进法》分别规定了学校理事会或者董事会、校长各自的职权，但这些职权如何得以保证呢？对有关程序法内容的规定，是民办学校投资和管理运行中特别关注的细节问题。

从《促进法》的现有条款来看，只规定了董事会成员的最低数量(5人)、董事会成员的构成比例，但没有相应的董事会议事方式和表决程序。如：董事会成员以什么样的方式产生？如果是选举，由谁选举？更换董事的程序如何规定？决出董事职务的条件与程序是怎样的？我国《公司法》就明确规定，“董事在任期届满前，股东会不得无故解除其职务”。校长以职务身份成为董事会成员时，他会关心，如果解除其董事职务，是否必须以解除其校长职务为前提。

另外，《促进法》在赋予了学校理事会或者董事会解聘校长的职权的时候，却没有规定解聘校长的条件，如校长是否有重大职务过失等，使校长的职权没有能够得到程序法的保证。《促进法》应该提供一个基本框架，让投资者和民办学校董事会在法律的原则框架内确定民办学校董事会章程，这样可以避免董事会解除校长职权的随意性。

有专家呼吁尽快出台《民办教育促进法实施细则》，我们认为，该“实施细则”应该包括上文提到的有关内容。