大学制度建设：加拿大、美国高教考察与启示——“我国‘现代大学制度’建设的创新方向与体系架构研究”课题论文

大学制度建设：加拿大、美国高教考察与启示

来源：全国教育科学规划领导小组办公室  作者：范文曜 刘承波

编者按：全国教育科学“十一五”规划教育部重点课题 “我国‘现代大学制度’建设的创新方向与体系架构研究”（DIA050141）成果《大学制度建设：加拿大、美国高教考察与启示》，发表于《理工高教研究》2007年第6期，《新华文摘》2008年第8期全转载。

【摘要】加拿大、美国高等教育实行分权管理、依法治教。政府运用法律、经济等手段来管理教育，高等教育规划也对高等学校形成竞争与合作的格局发挥了重要作用。大学按照自己的章程拥有办学自主权，有完善的内部治理结构，以校外人士为主的董事会以及各种协会、中间机构发挥着重要作用。这对我国高校加强大学制度建设、进行高等教育的顶层设计以及建立社会参与监督、管理学校的机制具有借鉴作用。

【关键词】加拿大；美国；高等教育管理；大学制度

【作者简介】范文曜，教育部教育发展研究中心副主任、研究员；刘承波 国家教育发展研究中心高教室副主任，副研究员。（北京 100816）

根据《2020年中国教育发展纲要》起草工作计划，近期我们先后对加拿大、美国的高等教育管理体制及大学自主办学的制度进行了考察访问。在加拿大期间，主要访问了维多利亚大学（University of Victoria）、多伦多大学（University of Toronto）、安大略省高教部（The Ontario Ministry of Training，Colleges and Universities）等；在美国期间，先后访问了哥伦比亚大学（Columbia University in the City of New York）、纽约市立大学系统皇后区社区学院（Queensborough Community College of The City University of New York）、美国社区学院协会（AACC）、美国研究型大学协会（AAU）、德州高等教育协调委员会（Texas Higher Education Coordinating Board）、德州大学系统（The University of Texas System）、加州大学圣塔芭芭拉分校（University of California，Santa Barbara）等。考察内容包括政府对高等教育的管理方式、中间机构在高教管理方面所起的作用、大学自主办学的制度安排等，还对著名学者专家进行了访谈。本报告根据我们所取得的一手资料，同时参考已有的研究成果撰写而成，期望对我国高等教育的发展与改革具有借鉴作用。

一、加拿大高等教育管理与大学自治制度

（一）高等教育立法与大学内部治理架构

加拿大是一个由各省组成的联邦制国家，而非中央集权国家。这种体制确定了联邦政府与省政府分权管理的原则。按法律规定，发展教育是省政府和地方政府的职责，各省设有教育部，负责管理全省的教育（包括高等教育，或称第三级教育），联邦政府不设教育部，也没有国立大学。各省教育部长组成的教育部长联合会定期与联邦政府、国务部和财政部等机构协调全国的教育计划。加拿大大学与学院联合会和社区学院联合会代表大学和社区学院与联邦政府协调有关事务。在法律上，加拿大的大学由省级立法机构授权，根据省的法规建立。由于加拿大的教育由各省负责，各省之间的教育制度存在着很大差异。本质上，加拿大高等教育系统事实上是由各种各样的省级“系统”组合而成的，尽管他们有着相似的结构，且大多使用相同的术语，但其在学位授予、入学资格、课程安排、学生转学和教学计划等方面却有着不同的规则和安排。造成这种广泛多样性的主要原因是宪法权力的分配和各省不同的历史和发展轨迹。

1.高等教育立法

1867年联邦宪法从法律上赋予了各省教育立法权和管理权。省的法规为大学的结构及运行提供了一个框架并要求其在约定的框架内运作。省政府根据本省立法审批设立大学和其他高等教育机构，规范大学名称，批准授予学位，监督大学依据法律程序设立董事会和议事会。

以不列颠哥伦比亚省（Province of British Columbia，简称BC省）为例，省政府对第三级教育（高等教育）立法，包括以下内容：（1）大学法（University Act）。该法为BC省的UVic（维多利亚大学）、UBC（不列颠哥伦比亚大学）、SFU（西蒙弗雷泽大学）和UNBC（北哥伦比亚大学）等四所大学提供了法律框架。（2）有两所学校，Royal Roads University（加拿大皇道大学）和Thompson Rivers University（汤普森河大学）有自己的立法，不受大学法的约束。（3）学院法（College and Institute Act）。其余的19所公立的高等学校受该法约束。（4）学位授予法案（Degree Authorization Act）。还有1000多所私立教育机构在授予学位时受该法管辖。可见，学校的性质不同，所依据的法律也会有所不同。但总的特点是，政府预备好法律框架，大学在框架内运作，拥有相当大的自主权。

2.大学内部治理架构

加拿大绝大多数大学拥有一种两院制的治理结构（Bicameral System of Governance），这种治理结构相当于上下议院的合作。一是大学管理委员会（Board of Governors），负责大学所有行政事务；另一个是学术决策组织，即大学评议会（Senate），它与大学管理委员会平行，独立运作。以维多利亚大学为例，管理委员会由15人构成（其中8位校外人士，占多数）：学监，校长，两名教职人员，两名学生，一名职工，以及8名省政府指派人员（其中两名由校友会提名）。作为大学的最高权力机构，这个委员会每月开一次会，行使以下权力：负责基建、财产、召集会议、批准预算等。虽然大学管理委员会中有多半的省政府任命的校外人士，但是加拿大的大学实行自治管理，校长的一项重要使命就是坚持大学自治。

与管理委员会相比，大学评议会是一个较大的机构，由教授以及其他学术人员、管理者和学生组成，人员包括各院系院长（主任），校长，主管学术副校长，以及各院系的教师代表及学生代表等，校长为当然主席。维多利亚大学的大学评议会共50多人。评议会作为管理学术事务的最高权力机构，主要在大学的教学和学术方面发挥作用，包括审定学科课程、制订教学计划和科研规划、制定学生入学标准、颁布毕业标准、授予学位、聘任教授及其他学术人员，以及向大学管理委员会就其他学术事宜提出建议，如院系、课程计划、教授席位等的设立与终止等。管理委员会不能否决评议会的决议，而是通过是否批准预算来施加影响。因此，校长的一项重要职责就是在这两个决策机构之间充当协调人。

（二）大学自治及政府在大学发展中的角色

1.大学自治

加拿大大学的显著特点是强调依法治校。每所大学都有自己的大学章程。大学章程作为大学的基本法，对于大学的办学宗旨、治理方式、所享有的权力等都有明确规定，充分体现了大学自治的特征。因此，加拿大高校普遍采用依法治校的理念与运作模式，大学具有自治和独立性。

首先，大学实行自治管理，具有较大的办学自主权。加拿大没有全国性的统一教育政策和规章制度，各省在学制、课程、考试等方面都不完全相同。各校具体的行政管理和教育事宜均由学校自行决定和实施，省政府不进行干涉。教育质量由专门协调委员会负责管理。经省政府特许成立的大学有权制定入学标准，确定专业和课程设置，提出毕业要求，进行财务和人事管理。

其次，教师学术自由，学生也有学习的自主权。学术自由对于加拿大大学来说非常重要，与大学自治也密切相关。它保障专业人士在本专业领域开展教学与研究时不受外界干扰，同时也要求教师在行使这一自由时肩负着重要的责任。学校鼓励教师在本专业领域开展研究工作，并自由选择研究主题与项目，教师的研究工作不受外界的干扰与限制。教师对于自己的教学任务，也可按照评议会制定的课程要求自己决定授课内容与形式。学生学习的自主，表现在大学实行完全的学分制，给学生以最大限度的自由度。加拿大的大学普遍采用完全学分制，学生入学后没有固定班级，可以按规定的学科门类和学分要求自选课程、自选授课教师，什么时间完成学分，什么时间就可以毕业。完全学分制有利于学生的自由选课、转系或转校。学生可根据自己的情况选择专业，选修课程，及时调整自己的学习方向，并决定缩短或延长学习年限，还可边打工边学习。

第三，大学的自主办学还表现在教师和学生在学校决策中都发挥着很大作用。教授在学校拥有很大学术权力，学生有社团，在各系有相当大的发言权。学校的每个委员会都有教师、学生以及社会人员的参与。学校做出某项决定，必须符合大多数人的利益，否则会遭到抵制。对于出现的各种利益冲突，包括学校管理、政策制定、税收、知识产权、劳资合同、大学养老金管理、信托、遗产继承等各个方面，也都可以纳入法律轨道加以解决。

2.政府在大学发展中的角色

省政府在大学发展中的角色，可以归纳以下方面：一是为提供高质量的高等教育对高等教育的结构进行规划，对本省的教育经费进行预算管理；二是监督高等教育的发展，包括监督学校颁发学位的情况，监督学校的治理和管理状况；三是给公立的高校进行拨款，提供与政府提出的目标（如入学、项目质量和研究）相联系的基本运作资金；四是规定学校的学费收费标准，如安大略省，学费占培养成本的35%，省政府规定大学收费每年最多上浮5%。联邦政府掌握着对全国科研和经济协调发展的管理大权，大学与联邦政府有着千丝万缕的联系。联邦政府主要通过制定政策法律和经济资助来影响大学的办学方向、科研方向。

加拿大大学的经费来源具有多元化的特点：省政府和联邦政府的资助；科研经费；校产业投资收入；公众提供的基金，包括个人捐款、公司赞助以及慈善机构的赠款等；学校通过提供服务得到的经费；学费收入等。大学的运作资金及大部分基建费用来自省级政府，运作资金是根据个别高校与政府的协商及以注册人数为基础的公式混合计算的。科研资金则来自不同领域，当前，最主要的来源是联邦研究委员会。以BC省为例，省政府是BC省大学和学院的日常运行经费、有关拨款的主要提供者。BC省现有人口400万，2006-2007年度政府拨款15亿加元给25所公立高等教育机构。其中维多利亚大学得到1.44亿加元，占9.4%。政府还向这些机构提供了2.68亿加元的补助经费以及直接给予学生以财政支持的拨款1.58亿加元。安大略省政府2005-2006年为19所大学提供27亿加元的运作经费，为24所学院提供11亿加元的运作经费，大体相当于学校运作经费的50%，但不给私立的学校进行拨款。

总之，公立高等教育机构的主要资金来源于政府，且出于对大学在国家整体发展中的战略位置的考虑，无论是联邦政府还是省政府，近年来都不同程度加大了介入和支持的力度。尽管如此，政府并不干涉高校的内部事务，各大学享有高度自治和学术自由。当然，随着政府投入力度的加大，政府和社会对大学提出的要求也越来越高，包括培养符合社会需求的人才、取得推动经济发展和社会进步的科研成果等。而大学加强与政府、企业与工业界联系的做法，无疑是推动其自身有效实现这些功能的重要途径。

（三）大学内部行政管理与聘任制度

1.行政领导及选聘

校长（President）是大学的“首席执行官”，管理全校事务，通常具有以下职责：制订大学总体战略规划，向管理委员会提出发展方针与政策，推动方针政策的实施，协调与政府和社会各界的关系，编制与执行预算，负责大学的其他日常工作以及筹资等。副校长、院系领导、部处负责人等也由校长聘任，根据其他高级管理人员的能力与校长的管理风格，校长将许多权力授权给下属。以维多利亚大学为例，除校长外，还有4位副校长，分别主管学术、财务、研究和外事工作。学院的最高领导是院长（Dean of Faculty），系的最高领导是系主任（Department Head）。院长是学院的“首席执行官”，管理全院的学术和财政事务，向分管教学的副校长汇报工作并酌情授权系主任协助管理。

校长的任命程序通常由一个招聘委员会来执行，这个委员会的成员包括由管理委员会指派的委员、由全职教师推选的代表、由学生推选的代表和由校友会推选的代表等。以多伦多大学为例，选聘校长的程序是，由教师、员工、学生及管理人员组成15人的招聘委员会，在国际范围内招聘校长。招聘委员会负责将校长人选推荐给管理委员会，由管理委员会议决。其他各级管理人员的任命程序也与之类似。一般来说，涉及任命都有一个遴选委员会，由不同级别的人物组成，各级领导将本单位所需人员情况及推荐候选人情况逐级上报，最后由校长定夺并报管理委员会批准。

2.教师聘任

加拿大各大学教师招聘程序各不相同。通常情况下，院长要招聘一名教师，首先要使主管副校长确信该院有充足的资金满足新增教师的需要，还要使主管副校长确信院长对学院的发展有可行的规划，而新增教师有利于规划的实施。组织公开招聘时，由系主任挑选合适的人选并推荐给院长，院长若认可则推荐给主管副校长。在多伦多大学，由院系主任主持，成立遴聘委员会，这个委员会既有学生参与，也有教师参与，面向全球招聘，由教务长从中确定3-5名人选，候选人被邀到学校举办讲座以进行面试，然后学校向最佳人选发出邀约。候选人也可单独就有关事宜与学校进行协商。由于面向全球选聘教师，所以多伦多大学的非加拿大籍教师大约达到10-15%。

二、美国高等教育管理特征及制度设计

在美国，立法、行政和民间组织等几个方面的因素深刻地影响着高等教育体制，因而对高等教育管理体制的描述可以从以下方面展开。

（一）政府对高等教育的管理与协调

1.州政府层面

在法律上美国把教育的管理权划归于各州，各州有自己的立法和政策，差别较大，实行的是各州分权的高等教育管理体制，并以多元化管理为其主要特征。通常情况是，既有政府通过拨款来支持、影响高等教育；也有州议会通过确定公立高校董事会成员、决定校长人选和一些重大事项来影响学校。一般来说，政府意志通过州议会的立法和年度财政预算直接影响着各个大学。州议会有权制定本州的教育法案、确定本州教育的基本目标和基本政策；州长可对教育立法行使否决权，及向州议会提出教育议案。对公立院校来说，州政府的两项重要权力是制定、批准建校规章（学校成立之前）和为新建立的学校发放许可证，这决定着州公立院校的性质、任务和特点。州政府也是州公立院校经费的主要提供者。对私立院校而言，由于隶属关系不同，作为自治机构主要受其董事会控制，但其建立也必须符合州政府确立的注册资格，必须获得州政府颁发的执照。美国各州政府根据法令、法规和行政规章来审批私立学校的注册资格，有些州对私立学校的课程内容和目的都有批准和监督的立法和规章。

20世纪以前，美国的高等教育还不很发达，州政府直接管理就可以解决问题。二战后，随着高等教育事业的发展和高等学校数量及学生数的增多，在州一级加强对高等学校的管理与协调日益成为必须。以协调和管理高等院校为主要职能的各州高教委员会在上世纪60年代先后成立。州级高教委员会尽管其名称不完全一致，但据其职能可分为两类：协调型和管理型。各协调委员会的主要职责是：预算评估、项目评审及计划制定；向州长和立法部门提供高等教育拨款的建议；大多数的协调委员会还负责评审、批准颁发学位的新学科项目。各管理委员会除了拥有上述所有协调委员会的职权外，还负责学校管理，管理项目包括：遴选、评审学院和大学校长，在必要时干涉学校事务，以及实施预算。

以我们所访问的德克萨斯州高教协调委员会为例，该委员会是根据1965年州议会立法而设立的“本州公立高等教育最高管理机构”。委员会理事会原来由18名成员组成，现在是13名，将来可能变为9名，每位成员由州长任命，经议会批准，任期6年。成员们不得在教育机构任职，亦不可在社区学院的董事会兼职。委员会下设办公机构，包括就学与平等权力处、行政处、社区与技术院校处、研究规划与财务处、学生服务处、大学与健康事务处等，工作人员为公务员。德克萨斯州高教协调委员会有下述职责权限：制定高教财政经费的分配办法，并向州长和立法机构陈报高等教育所需；就各高教机构财政经费的要求，做出概要与分析，提交州长和州议会；批准或否定高教机构添设新项目或校外课程的要求，以满足学术需要和避免重复浪费；制定和修正德州公立高等教育五年规划；批准并监督职业教育项目；批准公立社区学院的建立，修订公立社区和技术学院的创办准则；设定通用课程系列，促进德州公立教育机构之间的学分互转；解决教育机构之间学分互转的纠纷；批准或否决公立高教机构由州款资助而增添的建筑、翻修和物产购置计划；管理本州学生助学金；解释高教学费、杂费方面的法令；根据法令设定本州各公立高教机构的注册人数限制，设定公立高教机构的使命、责任及活动范围之规范；管理德州高教学术技能项目，确保入学新生具有接受高等教育所需之阅读、书写及数学能力；管理州研究基金项目，包括“高等研究”和“高等技术研究”；监督德州公立高教系统教育机会计划的实施，旨在改善少数民族学生接受高等教育的状况；对未获得许可证的私立教育机构颁发学位予以规范；收集、报告有关高等教育方面的资料等。

2.联邦政府层面

与州政府相比，根据美国宪法，联邦政府在法律上和在实际上对高等学校均没有直接的管辖权。但这并不意味着它对高等教育的发展不负有任何责任，或不施加任何影响。相反，联邦政府历来，特别是二次大战以来愈益通过立法和经济等手段加强对高等教育的调控。其调控主要是从国家利益出发，通过立法和财政资助等手段影响高等学校的发展，把联邦政策渗透到各州和地方，从而对高等教育施以更多的间接控制。

（1）立法 美国重视高等教育的立法，联邦政府虽然不具体管理高等学校，但通过立法引导高等教育的发展。国会制定有关教育的法令往往是为满足当时社会经济的需要，而不单单是为了解决教育本身的问题，因此具有较强的时效性和针对性。依靠这些立法联邦政府向高等学校和学生投资贷款以及发放物质资助，以鼓励开展政府认为对国家有利的教育活动，使高等教育按照政府的意图发展。历史上的一些高等教育法案如1862年的赠地法案、1958年的国防教育法案都在很大程度上影响了美国高等教育的发展方向。

（2）财政资助 联邦政府通过项目拨款和发放学生奖学金等方式来影响学校、资助高等教育。一是资助高等学校的科研及某些学科的发展，通过专门的立项拨款，如用于健康、科学、国防研究、空间技术和环境等方面的特别基金，来促进和调控高等教育；二是以学生资助的方式鼓励人们接受高等教育，解决高等教育大众化、民主化问题；三是资助高等职业技术教育的发展，以适应工农业生产及经济发展的需求。二十世纪九十年代，联邦政府拨款在公立院校财政收入中的比重占10%以上，六十年代曾达20%以上。

（3）信息服务 信息服务一直是联邦政府教育机构的主要职能。在服务的同时，联邦政府通过提供各种数据和分析报告，可以影响和支持各教育机构的教育决策。

（二）高等教育系统的总体规划与设计

美国高等教育历史上，州高等教育系统的总体规划与设计也可以看作是高等教育管理的重要内容。通过总体规划与设计，确定并区分高教系统不同部门的功能定位，避免简单重复和资源浪费，形成合理的高等教育结构，本身体现了高等教育机构之间协调发展，在立法的框架下和竞争的平台上进行自我管理和自我约束的机制。最成功的例子当数1960年加州高等教育总体规划（The Master Plan for Higher Education in California）。

时至今日，我们知道加州的公立大学系统可以分为三个清晰的层次，加州大学圣塔巴巴拉分校杨祖佑校长接受我们访问时介绍说，第一层是加州大学（University of California）系统，有博士学位授予权，共10所大学，最好的中学毕业生，一般是12.5%左右，进入到加州大学系统学习；第二个层次是加州州立大学（California State University）系统，没有博士授予权（但可和加州大学联合培养博士生），能招硕士生，有28所大学，34%的毕业生进入这里；第三个就是社区学院（California Community Colleges）系统，只能是二年制，现有126所，100%的毕业生都可以进入。社区学院的学生可以转入加州大学或州立大学，由于社区学院学生的转入，在加州大学的三年级，规模会扩大50%。这些学生与原有的大学生一样优秀，成功率也一样。社区学院的学费非常便宜，所以很多学生选择上社区学院。这一系统的特点是，各类高等院校能够各得其所、各展其长，有所为有所不为，避免了高等教育机构间的定位不明、无序竞争、盲目扩张所造成的重复建设、资源浪费等现象，大大提升了该州高等教育的整体实力。加州是美国西部高等教育原本并不发达的州，到今天其高等教育在世界上的地位已令人瞩目。如加州大学系统有6所大学是美国研究型大学协会（AAU）成员（AAU成员学校均是世界一流大学，成立一百多年来，只吸收了66所大学）。

回顾总体规划，是在当时加州高等教育大发展，高教机构膨胀带来了开支剧增、效率低下、结构混乱等问题的背景下出台的。这一规划先是由加州高教系统内部各部门之间进行协商，经过利益博弈与规划过程的艰难反复，最后形成报告，报告中确定并区分了公立高教系统不同部门的功能定位、分部门确定不同的管理机构、确定普遍入学和选择入学相结合的原则以及分部门确定不同的生源等内容。报告最后呈送给州长和州立法机关，其中有些条款和建议被载进了州宪法，有些体现在专门制定的一般性法规里面，以法律形式明确了高校系统各部门之间各种不同的任务分工。还有很多内容虽没得到立法机关的承认，但也成为各高教部门之间的契约。这些重要举措在今天看来，对加州高等教育的发展具有至关重要的意义。通过规划，加州高等教育有效解决了当时所面临的规模与结构、管制与自治、竞争与合作、效率与公平等一系列问题，最终实现了从弱而强、由小而大、有默默无闻到声名显赫的历史性飞跃。其示范性作用，也对世界高等教育的发展产生了重要影响，在高等教育发展史上具有里程碑式的意义。

（三）高等教育管理中各种协会、中间机构的作用

1.协会在高等教育管理中的角色

美国的各种协会在高等教育管理中发挥了重要作用。这里重点介绍我们所访问的美国社区学院协会（AACC）和美国研究型大学协会（AAU）。

（1）社区学院协会 美国现有1158所社区学院，设有全国性的社区学院协会。该协会以非营利的社会机构进行注册，董事会现有32名成员，是来自不同社区学院的校长、副校长。协会本身与社区学院没有行政关系，只跟社区学院的校长、决策者保持联系。协会主要负责政策研究与争取办学经费，在开设课程和学生助学金等方面向国会进行游说，进行各种调查和信息发布，举行社区学院会议，代表所有社区学院举行政治活动，为社区学院提供培训服务，与政府沟通提供就业机会，加强协会成员与支持团体之间的联系和协作等，在社区学院的发展中发挥着重要作用。

（2）美国研究型大学协会 该协会成立于1900年，是由高水平研究型大学组成的一个专业协会，是一个包括哈佛大学、麻省理工学院、斯坦福大学等著名高校的世界一流大学群体。该协会以提升大学的学术研究和教育水平为宗旨。AAU有严格的入选标准，通过一套严格的评估程序来确保被选择入会的成员大学的研究生教育和学术研究的水平。AAU的专门委员会通过各种访问和考察，了解大学的内涵和特性，确定大学的发展目标和方向，最后经由全体成员讨论通过后，才正式向获选大学发出邀请。AAU评估程序的最大特点是定量指标和定性评估相结合，在苛刻标准的同时尊重大学发展的个性特色。AAU的指标体系主要集中在评价学术研究和学生教育水平方面，包括：竞争性联邦科研资助数量、美国国家研究院院士数量、教师队伍质量和获奖情况、研究论文学术水平等。近年来AAU还制定了除名制度，已有两所大学退出了该协会，如作为创始成员之一的克拉克大学（Clark University）由于其主要任务从研究转向本科生教育而退出该协会。到今天，AAU的主要目标是提供一个讨论学术研究和教育的发展和实现的论坛，如我们访问期间，他们正计划在10月份举办中国、印度问题研究的论坛，请有关两国问题研究的专家作报告，以及请有关成员大学介绍与中国、印度开展合作交流的情况等。AAU不具体执行某些项目，但对协调各方面的关系、敦促各成员执行有关政策、收集学校成功经验加以推广、加强大学与企业的关系、促进大学提高质量、就支持大学的某些政策措施帮助政府向国会游说等起到了积极的作用。

2.中间机构在高等教育管理中的角色

中间机构参与高等教育活动是美国高等教育的一个重要特点，对高等教育起着重要的调节的作用。这些中间机构或中介组织在高等教育内部以及高等教育与中等教育、政府和社会的关系方面发挥着多种功能，主要体现在：协调高等院校与政府的关系，实现政府管理和高教自治的有机结合；确立高等院校基本入学资格，促成高等教育与中等教育的衔接；规范高等院校及其专业设置基准，维护高等教育质量，整合高等教育系统；维护教师的权益，促进教师专业化；研讨高等教育问题，捍卫高等学校的自治权；开展调查研究，为教育决策和改革提供咨询和建议等。例如，美国高等学校的教育质量和学术标准就是由社会中介机构来进行评估的。在美国有多个这类机构，除了新英格兰、西部、西北部、南部、中部和中北部六个地区的评估机构外，全国还有70多个全国性的教育和专业协会等评估组织，包括各种基金会、学术团体等。这些机构制定高等学校本科和研究生的课程标准，确定如何评价高等学校课程的手段。通过评价和不断的检查，定期公布达到标准的学校，以保证高等学校的教学质量。联邦政府和州政府依靠这些评估机构的评估结果，确定给哪些学校资助和投资，并将评估结果上网公布，供学生和家长查询。新闻媒体也组织对大学进行排行，政府不干预这些事情，让家长和学生选择参考公布的结果。始于1983年的《美国新闻与世界报道》（U.S.News & World Report）对全美大学的排名，具有广泛的影响力，对教育决策与拨款发挥了重要作用，并影响着学生的择校行为和社会资金的流向，更对高校的发展起到了积极的促进作用。正是由于这些社会评估对高等学校的声誉、财政收入、学生生源都有直接的影响，因此受到社会和学校的普遍重视，客观上成为一种对高等教育调节的重要手段。

（四）董事会制度

1.私立高校

美国董事会管理体制是随着美国私立高等教育的产生而产生的，现在已成为美国最具特色的高等教育治理制度。美国几乎所有私立大学都设有董事会，董事权力成为美国体制区别于其他国家体制的一个基本方面。为了规范董事会的运作，美国的私立高等学校都根据各州颁布的特许状制订董事会章程，各自规定了董事会的规模、职责、组织结构、选拔和任期等。各私立大学董事会在人员构成、规模大小等方面并不相同，成员多为关心学校办学的社会名流，如工商企业界人士、慈善家、以及卸任的政府官员等，聘任时通常较多注重其经济方面的影响，另外也包括校友代表、教师代表和学生代表等。董事会主要有两个重要作用，一是选择校长，监察教授职位的聘用和高级行政职位的任命，二是确保学校财务规范，控制学校的预算，监督捐助款项的使用，并保护学校的财产。我们所访问的哥伦比亚大学成立于1754年，其董事会现有24位董事，多为工商企业界人士，少数学术界专业人士。每年召开四次董事会全体会议，董事会的日程通常由董事会主席、秘书和大学校长根据有关文件确定。在董事会休会期间，一般由执行委员会负责日常事务。总之，董事会是美国私立大学的最高权力机构，但它并不过问学校具体的日常事务，其制订的方针政策一般由校长去实施。校长是私立大学最高的行政负责人，他由董事会任命产生，向董事会负责，董事会一般把处理学校日常事务和行政管理权下放给校长。

2.公立高校

对公立高校而言，由于高等教育的管理权在各州，议会对高等教育有最高的权限，州政府通过法律法规对学校进行干预。学校治理的主要特点是董事会治理大学，它是大学的最高权力机构，一般由10余人组成，任期6-8年。董事会成员通常由州长和议会任命，也可由公民投票选举产生，主席由全体董事选举。但公立高校的董事会的类型较为复杂，有只管理本州某一所公立高等学校的董事会，也有管理本州同一类型的几所公立高等学校的董事会，还有管理本州（本市）所有公立高等学校的董事会。我们访问的德州大学系统和纽约市立大学系统皇后区社区学院的董事会基本属于后二种情况。德州有包括德州大学、德州农工大学、德州州立大学等在内的5个公立大学系统，每个公立系统都有自己的董事会，董事由州长任命。如德州大学，有包括9所大学和6个医学中心（医学院）的15个成员，但只有一个董事会，来协调各成员的关系。目前董事会主席是一位银行家，由州长任命。15所学校的校长都由董事会任命，董事会还决定经费开支、基建等，但每所大学都有自己的管理机构，故各校情况并不相同。皇后区社区学院所属的纽约市立大学系统也是只有一个董事会，其架构是有14名董事，由市长和州长各任命一半的董事，董事全是校外人士，任期七年。董事会主要任务是筹集资金，聘任校长、监督办学、加强学校与社区的联系等。因此，纽约市立大学校长由董事会决定，社区学院教师的待遇由总校定，总校的校长推荐人选当社区学院的校长。以上无论何种情况的董事会，其基本职能都是制定学校的方针政策，在用人问题上拥有决策权，并有权任命学校主要行政。多数情况下，公立高校的董事都是本州或本学区的公民，政府官员担任公立高校董事的现象也比较普遍，但一般所占比例比较小。在有些高校或高校系统的董事会中，学生、教师等校内人士也可以加入董事会。

三、加拿大和美国高等教育管理的启示

我国高等教育制度和加、美两国有很大不同，国情不同、体制不同，无法对其管理体制加以照搬。但是，高等教育的发展规律也有其共性，国外的一些办学理念、成功经验和具体措施也可供我们参考和借鉴。

1.加强大学制度建设

综观加拿大和美国高等教育的管理特征，政府依法治教和大学自治是其主要特征。首先政府是在法律基础上，综合运用法律手段、经济手段和其他必要的手段来管理教育，给了高校以很大的办学自主权。其次，大学一般都有自己的章程，大学章程明确了大学的法律地位，从根本上确立了大学的管理运作体制，是大学治理的“宪章”。在内容方面，大学章程不仅明确了大学的责任、权力和义务，还相应地涉及到教师和学生的权益，除规定董事会及其下属各个委员会的组织构成、成员的选举与任用等大学决策的方式与程序外，还明确了大学的理念、办学目的或培养目标以及教学事务、学生事务、学位的授予、教师的聘任与管理、有关教师学术权力的规定等。由于大学章程是大学自己制定的，可以说体现了大学自治与学术自由的大学精神。同时，因其所具有的法律效力而成为大学运行的合法依据。

近年来，我国高等学校的自主权不断得到落实，但也仍存在许多需要解决的问题。如何按照“政事分开、权责明晰、自主办学、管理科学”的原则，推进现代大学制度建设，进一步落实高校办学自主权，建立健全高校法人制度和科学管理制度，仍任重而道远。目前一些高等学校内部管理意识和自我约束机制还不够强，在学校财务管理、资金运转、校产管理、招生诚信、校办产业等方面都存在着不少需要解决的问题。这都需要健全完善的大学制度作保障。学习国外经验，加强法制意识，建立“自我发展、自我约束、面向社会依法自主办学”的现代大学制度是时代发展的必然要求。

2.重视高等教育总体规划

政府加强对高度教育的宏观规划，是推动高等教育健康发展的重要条件。加、美两国都有从研究型大学到社区学院的清晰层次，形成了高等教育机构功能互补、协调发展的繁荣局面。美国加州的高等教育制度，是由《加州高等教育总体规划》所奠定基础的。20世纪50-60年代，加州高等教育界也普遍存在着升格的热望，与我国近几年高校热衷于升格类似。一些州立学院希望变成完全的研究型大学，希望能够授予硕士和博士学位；一些社区学院希望成为四年制学院，希望面向全州招生。《加州高等教育总体规划》的出台是加州高等教育系统内部协调、也是加州政府敦促的结果，通过反复协调磋商，该规划为各利益部门所接受。既促进宏观层次的指导，又有效地促进了高校自治。高等教育机构治理结构得到一个较完善的体现。

经过世纪之交的跨越式发展，我国高等教育已经迈入大众化的门槛，2006年高等教育毛入学率已达到22%，但一段时间以来，我国高校普遍存在盲目追求高层次、综合性、研究型的倾向，一些学校不管社会客观需要和学校实际条件，纷纷争上硕士点、博士点，争抢学术带头人、博士生导师、院士，从单科学校上升为综合大学，从学院晋升为大学等。反过来，也存在着重点大学出于利益驱动忙于办专科、职业技术学院等。这种状况不仅使中国高等学校面目雷同、服务职能互相重叠而导致校间恶性竞争，珍贵教育资源不当使用、闲置和浪费，而且会使高等教育脱离社会实际，人才市场供需失调，引发严重的社会问题。时至今日，高校合理定位问题已远非学校自身的行为，还有着复杂的社会原因。除了高等学校办学者要树立“立足本位，做得最好，就是一流”的新理念，实现各类高等学校因校制宜，准确定位，发挥优势，办出特色，多样化发展。同时，作为政府部门，更要重视高等教育规划的重要作用，根据国家和地方经济社会发展需要，中央政府要对高等教育进行顶层设计，地方省一级政府要对本地高等教育做好科学规划。借鉴加州1960年规划的经验，它确定了一个重要的原则即“功能分类、层次内竞争、层次间合作”，很显然这种做法对今天同样结构混乱、定位不明、竞争无序的我国高教系统来说大有指导意义。加州规划相关不同部门之间的合作（博士学位的联合颁发、社区学院与另两大系统之间的转学合作）的内容对我们建立正常的高教竞争与合作机制同样有重要的启示意义。

3.建立社会参与监督、管理学校的机制

随着社会的发展，高等教育面临史无前例的社会需求。一方面，高等教育在社会政府、经济、文化、军事、科技发展中的地位越来越重要，另一方面，高等教育已从社会的边缘走入社会的中心，高等教育投资迅速增加，规模日益扩大。承载着社会责任和社会期望的高等教育，尤其是公立大学不得不经常向社会汇报其发展情况，政府也开始寻求各种途径把高等教育拨款与高校业绩评估联系起来。公立大学首先必须向公众说明大量投入的公共经费的使用情况；其次，高校必须遵循社会法律制度，而不能独立于社会之外；第三，应减少或避免重复建设，增强公共资源的有效利用。要做到这些方面，必须要有社会力量的积极参与。在加、美两国，社会参与监督管理高校，首先体现在大学建立了以校外人士为主的董事会制度，这就避免了学校脱离社会发展的需求而完全成为由学者控制的“象牙塔”。另外，还有各种各样的协会、中间机构，如有美国研究型大学协会、社区学院协会、大学教授协会、高等院校认证协会等等，也是社会参与监督、管理学校的重要方面。

高校董事会制度和社会中间组织的参与，一是有助于避免高校内部利益群体对高校事务的控制，使高校成为对社会而不是仅仅对内部人利益负责的机构。当高校事务完全由校内人士把持时，高校通常会丧失自己应有的社会责任感，成为为校内利益群体而非为整个社会谋取福利的机构，从而背离了国家和社会设立这类高等教育机构的初衷。由校外人士组成的董事会对高校行使最高决策权以及社会广泛参与监督就可能避免这种弊端。由于校外人士掌握着高校的最高决策权，加之其他社会中介组织对高等教育管理的参与，高校内部利益群体——包括教师、学生、行政人员等都不可能把学校当成自己的势力范围，从而促进高校事业的发展更代表国家及社会大众的利益。二是有助于高校对社会需求做出及时有效的反应，使高校事业的发展与整个社会发展更加紧密地结合起来，更好地开展各方面的工作，并得到社会的广泛支持。由校外人士占多数组成的高校董事会一方面可以向校内共同体反映社会的需求，另一方面也可以向社会解释校内共同体的工作，因此在加强高校与社会的沟通方面发挥着重要的功能。来自校外的董事会成员及中间组织比较了解社会的需求，他们在对高校是否坚持了自己的办学使命、是否很好地反映了社会的需求、是否能够持续发展等方面具有很强的监督动机和能力。反观我国高等教育，教育和科技分离，教育和企业分家，教学与科研，教学与社会实践往往互不沾边的现象比较普遍，“局外人”也根本无法参与学校管理，使高校基本处于封闭运行状态，在高等教育与社会关系日益密切的今天，这种状况应当得到改变。加、美两国的经验为我们进行制度设计提供了重要借鉴。

参考文献

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