我国农村义务教育办学条件省际差异及特殊地区差异研究

摘 要：运用标准差、离散系数等比较了全国31个省份农村义务教育办学条件在8个指标上的省际绝对差异和相对差异，进一步分析了革命老区县、国家贫困县、少数民族县、边境县和海拔3000米以上地区县这五类特殊县2002年和2008年办学条件在10项指标上的发展趋势，并将五类特殊县2008年的办学条件与同年全国整体水平进行了比较。基于省际差异的研究发现：相比传统办学条件，现代化办学条件差距较大，初中办学条件差异高于小学；而基于特殊县的分析显示：生均危房面积在大部分特殊地区出现上升且高于全国整体水平，除海拔高于3000米地区和少数民族地区有6项和4项指标不如全国水平外，其余地区多数指标好于全国水平。　　

关键词：农村义务教育；办学条件差异；五类特殊县

学校办学条件是学校各项既得资源中最为直观的表现，它反映的是一个学校教育资源存量的差异（杜育红和孙志军，2009）。硬件办学条件的达标是促进基础教育均衡发展的重要平台，也是实现教育过程公平的重要评价指标。推进学校标准化建设，促进义务教育均衡发展，建立健全义务教育均衡发展的保障机制已经成为日益重要的问题。2008年12月，由教育部负责编制，住房和城乡建设部、国家发改委批准的《农村普通中小学校建设标准》（建表109－2008）（以下简称为《标准》）颁布施行（农村普通中小学指非城市建制的乡（镇）及以下的小学、初级中学）。该标准对我国农村普通中小学的建设规模与项目构成、学校布局、选址与校园规划、建设用地指标、校舍建筑面积指标、校舍主要建筑标准等都做了详细的规定和论述。参照标准对我国目前的农村义务教育办学条件进行评估，对于缩小办学条件的地区差距，促进农村义务教育的均衡发展具有现实意义。

本文分析了2008年全国31个省份农村义务教育的生均建筑用地面积、生均体育场地面积、生均教学与教学辅助用房面积、生均办公用房面积、生均生活用房面积、生均普通教室面积、生均计算机室面积、生均图书室面积这8个指标的差异程度，运用标准差、离散系数、极差率等具体刻画了农村义务教育办学条件的省际差异。在此基础上，进一步分析了革命老区县、贫困地区县、少数民族县、边境地区县和海拔3000米以上县共五类特殊县的办学条件的改善及变化情况。在描述现状的基础上，分析了办学条件不均衡的原因并提出了相应的政策建议。

一、概念界定和文献综述

对于什么是办学条件、办学条件包含哪些内容，没有标准的统一答案。从国家相关法律法规看，办学条件是学校设立、建设所需的各种资源，包括教育经费、教师、教学场所、教学设施和设备等。从学术研究来看，多数研究并没有把教育经费和教师归入办学条件的研究，而是以校舍的面积及其质量、教学仪器设备（含计算机）、图书等作为其研究对象（郭志成，2006）。本文所研究的办学条件因为涉及到与标准的比较，所以主要包括各种学校建设面积、危房面积等，没有把教育经费和教师列入其中。

已有的关于办学条件差异的研究较少，如郭志成（2006）分别选取了东部的北京市、浙江省、广东省，中部的湖北省、河南省、安徽省和西部的云南省，对其生均校舍建筑面积、危房率、生均图书、仪器设备、生均计算机等进行了时间纵向和地域横向的比较分析，认为各地义务教育阶段的学校在图书、计算机等的配置方面存在巨大的地区差距。郑子莹（2005）从城市、县镇、农村三个角度，对我国义务教育办学条件的现状进行了描述和分析，重点考察了生均图书数量、生均校舍建筑面积、生均危房面积等指标的城乡差异。吴德刚（1999）分析了东中西部中小学生均校舍面积和生均危房面积的差异。已有研究主要存在以下几个方面的不足：１．指标选取方面没有形成体系，指标划分不细致。如对学校占地面积的考察只选取了生均校舍面积这一指标，这明显不能真实地反映学校各类用房情况。发展素质教育，培养全面发展的人才，需要普通教室、计算机室、图书室等各类基础设施做保证，办学条件指标的选取也要考虑到这些需要。２．在地区选择上只是传统意义上的东中西部划分，这固然能比较出不同经济发展水平地区的办学条件差异，但是对于自然条件恶劣、经济水平较低的地区没有单独考察。３．没有标准作对比。已有研究都是对不同地区办学条件的比较，没有和相关的建设标准进行对比。

本文就与生均占地面积相关的8个指标，分析了全国31个地区的办学条件的达标率和省际差异，考察了五类自然条件恶劣、经济水平较低的地区办学条件2002年到2008年的变化趋势以及与全国水平的差距，并据此分析差距产生的原因以及对策。

 二、 数据来源及研究方法

本文数据来源于教育部财务司提供的全国2002－2008年各年度分省与分县的义务教育办学条件汇总数据。每个省份各项指标的生均数是通过该省份的各指标总量与该省份总学生数之比获得，如：某省份小学生均建筑用地面积＝该省份小学建筑面积总量／该省份小学生总数。在2008年《标准》中，由于各项指标的标准值随学校规模的变化而变化，如小学12个班540人规模的学校生均普通教室面积为1.3㎡/生，而18班810人规模的学校在该指标上的标准值为1.33㎡/生，所以我们通过该省份班级数/学校数得出该省份学校规模的均值，以此来与2008年《标准》中学校规模相对应，取得与统计值相比较的标准值。如果求出的学校规模均值与《标准》中的学校规模不完全对应，则按照最接近的准则来确定，即统计值最接近《标准》中的哪个规模，就选取该规模的学校的生均指标的标准值作为比较。

在指标的选取上，本文指标主要参考2008年《标准》。农村普通中小学建设用地面积由建筑面积、体育场地面积和绿化用地面积三大部分组成。鉴于指标的代表性和数据的可得性，本文选取了生均建筑用地、生均体育场地面积、生均教学与教学辅助用房面积、生均办公用房面积、生均生活用房面积、生均普通教室面积、生均计算机室面积、生均图书室面积共8个指标（各个指标之间的关系见表1）。通过实际统计数据与８个指标的标准数对比，分析我国农村义务教育基本办学条件的现状，为我国农村义务教育的办学条件的区域均衡发展提供参考。在描述差异程度上，选取了标准差、离散系数、极差率等衡量差异的指标值。标准差体现了某一组数据的离散程度，是该组数据的绝对差距。离散系数又称为变异系数，当对两个或多组数据的变异程度进行比较时，如果度量单位或平均数不同时，使用离散系数这一相对值来比较更能够客观准确地反映该组数据的变异程度。

三、农村义务教育办学条件省际差异分析

从全国农村义务教育的总体达标情况来看，在省份这一层面上达标率并不乐观。达标率在50％以下意味着全国有一半以上的省份的办学条件不达标，办学条件亟需改善。这些指标包括：生均图书室面积（小学：3％，初中：6％）、生均计算机室面积（小学：10％）、生均建筑用地面积（小学：13％，初中：29％），生均体育场地面积（小学：23％，初中：39％），生均教学及教学辅助用房面积（小学：29％）。表现较好的指标有小学的生均普通教室面积，初中的生均生活用房面积、生均普通教室面积3个指标，达标率为100％。可以看出，一些现代化的能够促进学生全面发展的办学条件指标表现不理想，而传统办学条件较为充足。

从达标率的差异来看，农村小学的总体达标水平相对低于初中。小学的生均建筑用地、生均体育场地、生均生活用房、生均计算机室、生均图书室的面积均低于初中。在各个指标的差异程度上，省际相对差异较大的指标有：农村小学和初中的生均体育场地面积（离散系数分别为0.78和0.65），生均最高地区是最低地区的12.8倍和31.59倍；小学的生均生活用房面积（离散系数0.59、生均计算机室面积（离散系数为0.55）生均最高地区是生均最低地区的8.86倍和9.33倍。在生均普通教室面积、生均教学及教学辅助房面积等指标上相对差异较低。初中有５个指标的相对差异高于小学，包括建筑用地、教学及教学辅助用房、办公用房、普通教室、图书室。省际绝对差异最大的指标是农村小学和初中的生均体育场地面积（标准差分别为9.87和7.46）。

四、五类特殊县办学条件变化趋势分析

（一）五类特殊县特殊县是指革命老区县、贫困地区县、少数民族地区县、边境地区县和海拔3000米以上地区县，主要分布于中西部①（五类特殊县占全国县数的比例见图３）。这些地区由于历史、地理、政治、经济等各个方面的原因，教育发展水平比较落后。国家贫困县是根据国务院在2003年批准确定的中西部21个省（区、市）592个贫困县的名单计数，主要分布在少数民族地区、革命老区、边疆地区和特困地区。少数民族县的计数方法是行政区划中的民族自治州的所有县加上民族自治县。边境县包括陆地边境县和海岛县。进入21世纪以来，针对中西部教育发展落后的情况，国家采取了一系列专项工程来改善贫困落后地区的办学条件，这些工程主要有全国农村中小学危房改造工程（2001-2005年）、西部地区农村寄宿制学校建设工程（2004-2007年）、农村中小学远程教育工程（2004-2007年）、中西部农村初中校舍改造工程（2007年）。这些工程投资巨大，仅2007年制定实施的农村西部初中校舍改造工程，中央资金投入就有100亿。这些工程的实施，有力地推动了中西部农村义务教育办学条件的发展。本部分考察了五类特殊县的小学和初中办学条件各指标纵向时间的变化，比较了特殊县与全国农村义务教育办学条件的差距。

（二）五类特殊县农村义务教育办学条件2002年和2008年比较在分析五类特殊地区的办学条件的变化时，我们加入了危房面积的指标。在特殊地区，由于比较恶劣的地理环境，建造坚固耐用的教学、生活、办公用房是开展正常教学、保证师生生命安全的基本条件。在2008年《标准》中，对保证学校校舍安全做出了具体规定，提出“在抗御重大意外灾害时，学校可作为周边地区的紧急避难疏散场所”，“教学用房以及学生宿舍和食堂，抗震设防类别应不低于重点设防类（注：重点设防类，应按高于本地区抗震设防烈度一度的要求加强其抗震措施），建筑结构应采用抗震性能好的结构体系”等。因此分析特殊地区危房面积的变化，对于教育支出的方向有直接的指导意义。

从对特殊县生均办学条件2002年和2008年的比较可以看出，大部分指标都呈现良好发展趋势。以相对增长量来衡量，计算机室面积、生活用房面积、图书册数的生均指标的增幅都在50％以上。特殊地区的现代化办学条件得到了较大幅度的提升，寄宿生的住宿条件得到了基本的改善，这些变化体现了国家专项工程（如“农村寄宿制学校建设工程”和“农村中小学现代化远程教育工程”）的实施对特殊地区办学条件的显著影响。值得关注的是危房面积的变化，五类特殊地区中除了革命老区的生均危房面积上升之外，其余四类地区的危房面积都有不同程度的下降。其中，海拔3000米以上地区的危房面积下降幅度最大，小学为55％，初中为80％。农村中小学危房改造工程在中小学产生了一定效果，但多数地区的危房面积有不同程度的增加。整体来看仍有一些指标如建筑、体育场地、教学及教学辅助用房等在个别地区出现了不同程度的下降。

小学和初中相比，2002年到2008年，小学的发展趋势要好于初中。初中在个别地区的建筑面积、体育场地面积、办公用房、教学及教学辅助用房等多项指标上出现了下降倒退的趋势，而小学则只有危房面积这一项出现了增加。从各类地区来看，在海拔3000米以上地区，10个指标中就有7个（生均图书室面积、生均计算机室面积、生均危房面积３个指标除外）发展趋势不好。革命老区、贫困地区和边境地区的危房面积都有不同程度的增加。

总体来看，我国农村特殊地区义务教育各类办学条件指标都出现了一定的改善，尤其是一些国家重点工程项目支持的指标增幅较大，危房面积出现了不同程度的下降，说明这些国家重点工程的实施效果较为显著，对于改善特殊偏远地区的现代化办学条件起了较大作用。就小学而言，危房面积的改进较为乐观，但是大多数地区的初中校舍质量则仍需改进。

（三）五类特殊县2008年农村义务教育办学条件与全国整体水平的比较

由表３可知，五类特殊县小学在建筑面积、生活用房面积、图书室面积、危房面积等指标上均高于全国水平。初中在建筑面积、体育场地面积、教学及教学辅助用房面积、普通教室面积、图书室面积、计算机室面积和危房面积的生均指标上高于全国水平。整体看来，初中的情况要好一些。在小学层面上，除边境地区的生均计算机室面积与全国水平持平外，其余四类地区均低于全国水平的40％或47％。少数民族地区和边境地区的生均办公用房面积比全国水平分别低26.67％和18.33％。而且，在10个指标中，海拔3000米以上地区的农村小学在6项指标，少数民族地区在4项指标上均低于全国水平。

五、结论及启示

本文依据2008年国家颁布的《农村普通中小学建设标准》，采用达标率评估了我国农村义务教育办学条件。运用标准差、离散系数、极差率等衡量不均衡的指标，分析生均建筑面积、生均体育场地面积、生均教学与教学辅助用房面积等８个指标的省际差异程度，比较了革命老区县、国家贫困县等五类特殊县的2002年和2008年的办学条件的差异，并将全国整体水平与特殊县进行了对比，得到如下主要研究结论：

第一，从全国中小学办学条件情况来看，指标的总体达标率不高，且差异较大。8个指标中有5个达标率在50％以下，有４个指标的相对差异等于或大于0.5。从不同教育层次看，小学总体达标率低于初中。小学的图书室、计算机室、建筑用地、体育场地、教学及教学辅助用房等办学条件，全国只有3％到29％的省份达到标准要求，初中在图书室、建筑用地、体育场地三个办学条件上达标也很低。这些达标率较低的指标中，体育场地和计算机室的相对差异较大。从指标体系图１可以看出，图书室、计算机室、教学及教学辅助用房等都包含在建筑用地里面，建筑用地这个总量不达标，其二级、三级指标自然也难以达到标准要求。

第二，从2002年和2008年五类特殊县办学条件的变化趋势来看，多数指标数据都在增加，体现出办学条件改善的良好趋势，如计算机室、生活用房面积、图书册数等上升幅度比较大，各地危房面积也出现了不同程度的下降；小学办学条件总体发展趋势要好于初中。

第三，通过比较2008年特殊县办学条件与全国整体水平的差异，从地区来看，少数民族地区和海拔3000米以上地区的多数指标低于全国水平；从指标来看，生均计算机室面积和生均图书册数与全国水平差距较大；从不同教育层次来看，特殊县的初中办学条件优于小学。

我们认为，区域差异较大的成因可归结为两点：其一，经济发展水平及教育基本建设费投入的差异是区域差异较大的根本原因。义务教育经费从支出看，通常划分为经常性支出和资本性支出两大类，在我国，前者称为事业性支出，对应“教育事业费”，包括“人员经费”和“公用经费”，后者称为“基本建设支出”，包含土建支出和大型仪器设备的购置费用，对应的是“基建费”。基建支出形成学校基本办学条件，事业性支出保证学校的日常运行。在基建费供给上，对于农村中小学来说，完成“普九”之后主要以地方政府为主分散供给（丁延庆和薛海平，2008）。其二，标准的缺失。为缩小办学条件的地区差异，促进义务教育均衡发展，中央依靠义务教育转移支付机制对贫困偏远地区进行补助，如“农村寄宿制学校建设工程”和“农村中小学现代远程教育工程”。两个工程取得了一定成效，从本文对特殊县的分析可见一斑，但是部分地区危房仍在增加，其他生均办学条件指标虽然在增长，但是一直都没有一个标准来衡量办学条件的建设，这样既不利于资金的有效利用，更不利于区域均衡的实现。

从以上分析可以看出，建立农村中小学基本建设经费保障机制是农村义务教育办学条件均衡发展的根本途径。第一，2008年《农村中小学校建设标准》的出台，标志着农村义务教育基本建设费供给进入了一个新的阶段，实现学校的标准化建设，能够长久地保障学校基本建设。各地应该依据《标准》对农村义务教育办学条件的建设进行评估，建立基本建设达标档案，根据达标情况确立基建费拨款，实现资金的有效利用，促进教育均衡发展。第二，加大中央的转移支付力度，实施中央转移支付专项工程，如危房改造等，加大对国家贫困县、少数民族县、革命老区县、边境地区县和海拔3000米以上地区县的转移支付力度。第三，加大对中小学计算机室、图书室等现代化办学条件投入，增加建筑用地面积。第四，加大对未达标的小学办学条件的投入，缩小小学办学条件的差距。第五，加大对海拔3000米以上地区小学的体育场地、教学及教学辅助用房、办公用房、普通教室、计算机室的建设，以及对少数民族地区小学的办公用房、计算机室、图书的投入。第六，对五类特殊地区的危房重点进行监控与改造，建立校舍质量监督机制。

注释：

①五类特殊县主要集中于云南、甘肃、贵州、陕西、四川、山西、内蒙古、河南等省区。

参考文献：　

[1]丁延庆，薛海平.我国义务教育基本建设费保障机制研究[J].中国教育学刊，2008（3）.

[2]杜育红，孙志军.中国义务教育财政研究[M].北京：北京师范大学出版社，2009.

[3]郭志成.不同发展水平地区义务教育办学条件的比较[J].中国教师，2006（2）.

[4]吴德刚.中国教育发展地区差距研究——教育发展不平衡性问题研究[J].教育研究，1999（7）.

[5]郑子莹.统一办学条件标准—­—保障义务教育底线公平[J].重庆工学院学报，2005（9）.

责任编辑：王伟