《湖南省义务教育均衡发展研究》课题研究成果

《湖南省义务教育均衡发展研究》课题研究成果公报 聂劲松湖南省教科院

湖南省教育科学“十五”规划重点课题
《湖南省义务教育均衡发展研究》课题研究成果公报
课题主持人：聂劲松

一、问题提出
2000年我国如期基本实现了普及九年义务教育的目标，但与发达国家相比，我国的“普九”还只处于初级阶段，城乡及各行政区域之间九年义务教育发展失衡现象严重，已经引起各级政府和全社会的普遍关注。
近年来，国内外对义务教育均衡发展的研究主要集中在五个方面：一是发展水平不均衡状况；二是发展不均衡的地域分布；三是义务教育财政体制；四是义务教育发展的应然水平；五是义务教育均衡发展对策研究。但对于某一具体省域内义务教育发展的不平衡程度和深层次原因，以及促进均衡发展的策略问题；关于各级财政转移支付总额中专门用于农村义务教育的合理比例问题；关于低收入群体和贫困家庭学生学杂费补助和助学贷款问题，以及农村税费改革以后义务教育经费渠道等问题，许多研究都有待深入。关于湖南省义务教育发展的不平衡程度和义务教育均衡发展策略问题的研究也几乎是空白。
当前，我国政府已经决定在“十一五”时期对农村义务教育免收杂费，对贫困地区和家庭经济困难学生实行“两免一补”，并逐步实施免费义务教育。这就意味着中国本真意义上的义务教育制度的实施即将全面实施。那么，政府依据什么标准“埋单”？在新的条件下，义务教育的实施会不会出现一种“全新”的状况？义务教育均衡发展的衡量标准是否发生变化？等等问题，都需要教育行政管理人员、教育科研工作者和广大教师深入探讨。
二、研究目标及主要内容
本课题的研究目标：一是研究义务教育均衡发展的评价指标体系；二是全面分析湖南省义务教育发展不平衡的深层次原因；三是针对湖南省义务教育的均衡发展提出相关政策措施。
研究的主要内容及指标包括：义务教育均衡发展内涵及其评价、湖南省义务教育发展不平衡状况、湖南省义务教育不平衡发展的原因，以及湖南省义务教育均衡发展政策措施研究等四个大的方面。
三、研究方法、特色与创新
1、本课题研究方法包括：文献检索、抽样调查、统计分析、德尔菲法调查、比较研究、理论探讨和对策研究。
2、研究特色主要有三：一是以实证研究为主体，实证与思辩有机结合；二是以专题研究为主体，在实际应用中协同进行；三是以义务教育发展为核心，将研究领域适当拓展。
3、研究创新：一是提出了观念因素对义务教育发展的严重影响，并系统分析了各种观念产生的背景；二是论证了湖南省义务教育发展的整体实力。此外，还利用灰色关联分析等多种统计分析技术于县域基础教育发展研究中，优化了义务教育发展不平衡研究的手段。
4、研究的主要价值：一是填补湖南省义务教育均衡发展研究的空白；二是为湖南省义务教育甚至整个教育事业发展决策提供重要参考依据。
四、课题组全体成员
（1）课题组顾问（按姓氏笔划排序）：
孙俊三（湖南师大教授、博导）
黄龙威（湖南省教科院教育发展研究所所长、研究员）
黄宜锋（湖南省教科院副院长、副研究员）
彭世华（湖南学前教育学院书记、研究员）
雷鸣强（湖南省文化厅副厅长、湖南师大教授、博导）
（2）课题主持人：
聂劲松（湖南省教育科学研究院副研究员、教育发展研究所政策规划研究室主任、湖南师范大学教育科学学院博士生）
（3）课题主要研究人员：
李红婷（湖南省教科院教育发展研究所）
李立生（湖南省教科院教育发展研究所）
彭  波（湖南省教科院教育发展研究所）
陈  坚（衡阳市教育科学研究所）
王益前（衡阳市教育局基础教育科）
谢  峰（湖南省教育信息中心）
胡耀华（湖南大学）
伍爱云（湖南环境生物职业技术学院）
焦  英（长沙市芙蓉区教育局）
侯功甜（邵阳市教育局基础教育科）
奚家政（怀化市教育局）
黄元国（湖南师范大学教务处）
李忆华（南华大学）
五、主要结论与观点
（一）人类追求义务教育均衡发展的理想：全体学龄儿童能够接受由国家提供的同等优质的最基本教育
义务教育均衡发展，既是一个动态发展的概念和目标，又是一项复杂的系统工程。在过程中呈现出一定时空范围内义务教育制度实施的不断优化的特征；在结果上呈现出全体学龄儿童均受到切适自身发展需要的优质教育。这里所指的“均衡”，至少包涵两层意义：一是义务教育作为社会大系统中的一个子系统，在国家范围内同步发展而不受地方经济水平的制约；二是义务教育的供给应以全体社会成员基本素质形成所需接受的最基本教育作为需求标准，而不以个体家庭经济或观念所引发的“现实需求”为依据。分别对应于物理学所描述的系统相对静止状态的概念和经济学的供需均衡概念。从教育公平角度看，义务教育均衡发展旨在追求人生发展的起点公平；从社会经济角度看，是为了使全体公民具备与时代同步的最基本素质。
1、义务教育均衡发展理念随经济社会发展而不断强化
我国义务教育制度从产生到全面实施经历了一个漫长的过程，并呈现出两个重要特征：一是实施水平随经济社会发展而相应提高。实施年限由1922年《壬戌学制》确定的4年， 1947年台湾省台北市开始由6年制延长到实施9年制国民义务教育，到新中国义务教育年限逐步延至9年。从普及程度看，以湖南为例，1990年开始制订“普九”规划，1993年进入全面实施阶段，1996年“普九”人口覆盖率为28.63%，1998年达85.92%，2002年达到100%。二是义务教育均衡发展理念得以不断强化。多年来，国家把“普九”的重点放在贫困地区、贫困农村和贫困家庭，已在全社会逐步形成义务教育均衡发展的主流意识。
2、义务教育均衡发展的评价涉及义务教育实施的广度、深度和效果
义务教育均衡发展除了要保证全部学龄儿童的入学机会均等外，还有过程均衡或质量均衡的目标。因而，其评价应包括三个方面：学龄人口覆盖率、实施条件、实施过程及质量，三者实际上涉及义务教育实施的广度、深度和最终结果。相应地，具体的评价指标可设立三级：一级指标即学龄人口覆盖率；二级指标为义务教育的实施条件；三级指标是义务教育实施过程和质量。
需要强调的是，通常使用的义务教育人口覆盖率与义务教育“学龄人口覆盖率”是有差别的，前者是指义务教育实施区域的人口数占整个大区域人口总数的比例，而后者是指实际接受义务教育的学龄人口数占同龄人口总数的比例。
（二）湖南省义务教育的整体实力位居全国中等偏下水平，且省域范围内义务教育发展失衡状况应受到广泛重视
1、湖南省义务教育发展水平近年来逐步提高，但目前仅居于全国中等偏下位置
经过十几年的改革与发展，湖南省九年义务教育已经开始由基本普及向高水平、高质量巩固提高阶段转变，发展质量和水平得以不断提高。但是，湖南省义务教育发展的整体实力还不高。一方面，义务教育阶段师资队伍整体水平有待进一步提高。从2001年的统计数据看，全省小学教师学历合格率为97.56%，高于全国96.81%的平均水平，在各省市中居于第15位，但具有大专以上学历教师的比例仅17.94%，远低于全国27.4%的平均水平，居全国第25位；初中教师学历合格率为90.27%，接近全国90.91%的平均水平，居于第17位，但具有本科以上学历的教师所占比例仅14.52%，比全国19.48%的平均水平低了约5个百分点，居第23位。近几年湖南正在加紧建设教师教育新体系，义务教育阶段教师素质有所提高，但整体上看，与全国特别是发达省份比较，尽管这种差距在缩小，但毕竟仍然存在。另一方面，湖南财政性教育经费投入情况也有待改善。与中部六省比较，2003年湖南省人均教育经费支出、财政性教育经费占财政支出的比例都较低。此外，在财政性教育经费投入不足的情况下，义务教育阶段有效吸纳社会资金的机制尚不完善，整个基础教育阶段民办教育比例较低。2004年，全省民办学前教育占全省学前教育的比例为28.77%，民办小学教育比例为1.65%，民办普通中学为6.67%。
2、省域内义务教育发展失衡且成因复杂
2001年，湖南省农村地区小学学龄人口当年入学率仅83.63%，比全省平均水平92.97%低9.34个百分点；全省有12个县市的小学入学率超过100%，而11个县低于70%，最低的仅54.57%；一些贫困县市的初中毛入学率仍低于90%，最低的仅74%；全省九年义务教育按时毕业率的极差达38.86，最低的县仅51%。2004年，全省九年义务教育按时毕业率为86.03%，而农村区域仅66.75%。2005年全省农村初中年辍学率高达4.59%，一些乡村小学一年级到初中毕业累计辍学率高达38%。
造成义务教育发展失衡的原因，主要有五个方面：一是教育经费支出水平及学校基本设施条件的差距；二是师资结构和素质状况的差距；三是体制机制改革和观念变革进度不一；四是义务教育阶段的考试评价制度不完善；五是农民收入增长缓慢且基尼系数拉大。
（三）在中国全面建设小康社会进程中，研究并推进义务教育均衡发展的时机已基本成熟
从1986年我国颁布《中华人民共和国义务教育法》颁布实施，到《中华人民共和国教育法》、国务院《关于基础教育改革与发展的决定》，以及国务院办公厅《关于完善农村义务教育管理体制的通知》等促进义务教育发展的相关法制陆续出台，为推进义务教育均衡发展提供了良好的制度环境。同时，包括公共产品、教育公平、人力资本与教育收益、义务教育投资及教育财政体制评价、宏观调控、“可持续利用”的资源观、人口系统的演变等相关理论研究逐步深入，为义务教育均衡发展提供了研究基础。经济和教育管理体制改革与建设顺利实施，经济社会发展水平逐步提高，为义务教育均衡发展营造了好的社会经济环境。而且，国家已经下决心从“十一五”开始逐步实行免费义务教育，这将对义务教育不均衡发展的一个源头进行治理。同时，整个社会教育公平意识的增强，以及在此基础上的教育民主化程度的提高，也将给义务教育全面均衡发展带来良好的机遇。
（四）推进义务教育均衡发展关键在政府，重点是观念变革、法制建设和机制创新
积极推进城乡之间、区域之间和不同群体之间义务教育的全面均衡发展，不让任何一个人缺失接受良好教育的机会，保证全体学龄儿童的基本受教育权利，应当成为教育行政管理和学校教育工作的重点，也将是整个社会文明程度逐步提高的重要标志。从供需结构看，国家应根据当代儿童少年素质发育的需要而不是个体家庭的现实“需求”，提供能够满足所有学龄儿童少年接受规定年限优质教育的充分条件。
1、以提高教师工资和学校公用经费为重点，制定、实施《义务教育经费投入法》
义务教育均衡发展，首先是免费义务教育的实施。但与此同时，更重要的是农村教师工资和学校公用经费的落实。关于《义务教育经费投入法》的制定，应遵循的原则：一是保障义务教育经费的足额供给；二是保障义务教育阶段教育经费来源渠道及其畅通；三是保障义务教育经费的高效使用。《义务教育经费投入法》涉及的内容包括：义务教育经费投入总量和标准，义务教育经费供给主体，义务教育经费注入方式，义务教育经费使用主体，义务教育经费使用评估主体等多个方面。从经费来源渠道看，教育财政转移支付制度是目前义务教育经费投入保障的重点。这就需要进一步明确各级政府承担农村义务教育的具体责任，确定省、市、县三级政府分担农村义务教育办学经费的比例，健全财政转移支付制度。
3、以教师人事制度改革、教师教育和教育科研为重点，切实加强师资队伍建设
一是深化教师人事制度改革。目前，关键是疏通城乡之间、乡镇之间教师合理流动的渠道。可以市州为单位，建立城市中、小学教师定期到农村支教制度。应采取积极措施定期安排城镇小学、初中教师轮流到乡村任教。此外，还应从实际出发，适当增加村小教师的编制，同时合理分流部分不称职的教师，使新的师范毕业生能及时补充到学校。二是构建适应教育改革发展要求的现代教师教育体系，加强教师职前培养工作的宏观管理，全面推行教师分类型、分层次培养。三是实施新一轮中小学教师继续教育和农村中小学教师定向培养专项计划。四是落实校本教研制度的建设，加速教师和校长专业成长进程。
4、深化课程教学和评价制度改革，废止“清除制度