农村义务教育经费的绩效管理研究项目研究课题申报

农村义务教育经费的绩效管理研究项目研究报告

摘  要：农村义务教育经费使用成效如何，关系到新机制改革的成败，更关系到广大农民的根本利益是否得以满足。基于对目前我国农村义务教育经费管理中存在的问题探讨，发现存在以下问题：经费支出混乱；收入不规范；经费经常被挪用；经费收支缺乏预算等。在此基础上对问题进行原因分析，主要是因为农村义务教育经费提供主体——基层主体追求农村义务教育经费使用绩效内生动力不足和对农村义务教育经费使用客体认识的错位和“顾客意识”缺乏造成的。从而寻找解决问题的措施，就是要完善“校财局管”经费管理方式；各中小学校要制定科学规范的农村义务教育经费预算管理制度；加强对农村义务教育经费使用的监督力度，建立多方参与的监督机构和机制；建立农村义务教育经费使用情况的公示制度。

关键词：农村义务教育经费  绩效管理  新机制  校财局管  经费预算

一、引言

（一）课题研究背景和现状

2005年《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》（国发[2005]43号）规定，按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的基本原则，中央和地方政府分担农村义务教育经费。对免学杂费和提高公用经费部分，中央与地方的分担比例，西部地区为8：2，中部地区为6：4，东部地区除直辖市外，按照财力状况分省确定；对校舍维修改造资金，中央与地方的分担比例，中西部地区为5：5，东部地区主要由地方承担，中央给予适当奖励性支持；对贫困学生提供免费教科书资金，中西部地区由中央全额承担，东部地区由地方自行承担；对贫困寄宿学生的生活费补助，由地方承担。这种按比例分担农村义务教育经费的管理机制从2006年春季开始。为了确保中央承担部分的农村义务教育经费落实到位，不被截留、滞留、挤占和挪用，财政部、教育部发布了关于印发《农村义务教育经费保障机制改革中央专项资金支付管理暂行办法》的通知（财教[2006]23号）。与此同时，地方也纷纷采取相应的办法和措施，确保农村义务教育经费地方承担部分落到实处。据测算，从2006年至2010年5年间，中央和地方各级财政累计将新增农村义务教育经费约2182亿元，其中中央增加部分为1254亿元，地方增加部分为928亿元。如此庞大的巨额投入，无疑给农村义务教育的发展带来了希望，教育经费短缺的问题得到一定的缓解。

教育经费的投资主体责任明确，分担比例清楚，农村义务教育经费的投入得以制度和法律保障，本课题组充分相信农村义务教育经费投入会落到实处，因此对农村义务教育经费绩效管理研究的视角主要是经费到达县域以后如何管理。农村义务教育经费的投入得到制度上的保证，并不等于说经费的使用问题得到解决。巨大的经费投入，用好了，农村义务教育事业将会得到又好又快发展，用不好，就会产生各种新问题。如何确保每一笔钱真正用在“刀刃上”，保证学校的开支有根据、有来源、有保障、有效益，这是值得进一步研究的重大课题，本课题正是基于此展开尝试性研究的。

（二）研究目的和研究意义

此课题的研究具有巨大的现实指导意义。对农村义务教育经费绩效管理研究，对合理管理农村义务教育经费提出可借鉴的政策性建议，使2182亿元的农村义务教育经费得到合理使用，发挥它的效率。而且新任教育部长上任伊始就表示要努力实现2012年义务教育区域内初步均衡、2020年区域内基本均衡的新目标。这说明，在未来发展中，农村义务教育将会得到更多的经费支持，这无疑是农村义务教育发展的福音，但经费是否得到合理使用，完全取决于是否采取了合理方式方法，本课题提出的政策性建议如果在目前的实践中发挥了它的作用，无疑给未来农村义务教育经费合理使用提供了巨大的指导意义，另外，如果这些政策性建议在农村的义务教育经费管理中发挥了它的作用，也可以在城市义务教育经费管理中加以推广。

二、研究过程

（一）研究的理论依据

1.相关概念的阐述

义务教育是指依照法律规定，适龄青少年必须接受的，国家、社会、家庭必须予以保证的一种强制的、免费的国民教育。义务教育中的“义务”是双向的、平等的义务，既指适龄教育人口必须接受教育的义务，也指国家保障儿童受教育权利的义务。义务教育的这种性质，决定了义务教育的免费性质，也决定了政府在义务教育中的责任。政府有责任增加义务教育的支出，还有责任协调地区间和不同地区的不同学校间的“公平”。因此义务教育作为公共产品由政府提供经费已成为世界各国的共识。农村义务教育经费是根据农村义务教育发展需要，国家和地方在财政总支出中，用于农村义务教育事业的各项资金总和。它包括为维持学校正常运转的教育公用经费、保障农村义务教育阶段教师应有的工资水平的教育人头费、保障农村义务教育阶段学校达到一定标准的学校基本建设资金、帮助家庭贫困儿童就学的扶贫经费等项资金投入的总和。

新机制就是指新的农村义务教育经费保障机制，即指上文所说的《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》（国发[2005]43号）和相关配套文件，因为这些重要文件从制度上规定或确保了农村义务教育经费分项目、按比例由中央和地方政府承担，明确了各级责任，分步骤组织实施，有别与旧的义务教育经费保障机制。

绩效管理概念是随着绩效概念而产生的，最早在工商企业中使用，后来逐步被引用到了公共管理部门特别是政府部门，作为政府再造和改善公共管理部门的工具。由于绩效的概念较为复杂，使得绩效管理概念也存在多重涵义，不同的人有不同的认识。得到大多数人所认同的概念是美国国家绩效评估中的绩效衡量小组给出的一个经典定义，即所谓绩效管理是“利用绩效信息协助设定同意的绩效目标，进行资源配置与优先顺序的安排，以告知管理者维护或改变既定目标计划，并且报告成功符合目标的管理过程”。简而言之，绩效管理就是“对公共服务或计划目标进行设定与实现，并对实现结果进行系统评估的过程”。本课题所研究的农村义务教育经费绩效管理主要是从经费的使用效率的角度入手，阐述提高经费使用效率的政策性建议。

2.相关理论研究综述

新机制的实施，使得农村义务教育“人民办”才真正开始向“政府办”转变，农村义务教育才真正意义上纳入公共财政体制的保障范围。在农村义务教育“人民办”的时代，农民承担了农村义务教育发展的大部分经费。由处于弱势地位、收入本来就低的农民来承担巨大的农村义务教育发展经费，经费无任何保障，造成各地农村义务教育发展经费短缺。税费改革时期，改革的目的是为了减轻农民的负担，取消了教育集资和教育附加费，重新明确了农村义务教育“实行在国务院领导下，由地方负责，分级管理，以县为主”的管理体制，但对于地方怎样负责，负多大的责没有明确，造成实际上负责农村教育经费筹措的是各级县乡政府，尤其是乡政府，仍然没有改变“以乡镇为主”的经费投入体制。由于不能对农民进行教育集资，又不能收取教育附加费，上面财政又不予经费支持，造成农村义务教育经费短缺的问题比税费改革前更加严重。

新机制实施以前，由于农村义务教育经费的保障机制存在问题，才造成农村义务教育经费严重短缺，直接影响到国家的基础教育。因此，国内关于完善农村义务教育经费保障机制的论著较多。陈国良等（1997）从我国农村义务教育财政体制发展道路的角度，阐明了我国农村义务教育经费投入经历了一个集权向分权的演变过程；杨建松等(2003)认为，国家财政一直对农村义务教育的投入总量不足，财政对义务和非义务教育的投入结构、城乡义务教育投入结构、中央与地方对教育投入的结构等方面存在不合理；谢国华等(2002)提出应转变观念，把教育投入当作战略性投资，一步完善教育投资体制，科学合理地确定教育经费的分配结构，努提高教育经费的使用效率，改革教育经费的管理体制等五项措施；胡孝玉(2002)、许云昭(2003)、谢延龙(2004)等则认为要建规范的农村义务教育转移支付制度，明确各级政府的职责和负担的例，确保农村中小学正常运转所需的公用经费，充分运用市场手段筹农村义务教育经费，建立农村义务教育投入法律保障体系，并加执法力度和监督功能；李宏英、张维红（2005）指出由于教育的事权与财权分离，教育合理分配和利用教育经费，实现教育的发展规划，常常导致一方面不足，另一方面又存在义务教育资源利用率的低下与浪费现象；马国贤（2005）指出，农村义务教育投入保障，不仅是给钱的问题，还需要运用绩效评价的支出管理方式，建立以教育质量为中心的义务教育绩效评价机制，将评价结果列入各级政府政绩，这样才能促进地方投入。此外，还需改革目前的义务教育拨款模式，采用以绩效管理为中心的拨款制度，提高资金使用效率。

新机制实施前后，也有不少专家学者从农村中小学内部财务管理的角度出发来研究经费的有效管理。张惠蓉等（1999）认为农村中小学财务管理存在乱支出、票据混乱、教育经费被侵占等问题，因此主张从学校领导班子、教职工法纪观念、财务人员专业素质等方面寻找问题产生的原因，并在此基础上采取一定的对策完善中小学财务管理，如领导重视、制度完善和加强监督；吕爱萍（2004）等人指出农村义务教育经费管理中存在领导财务管理意识淡薄，预算管理空白；监督、控制、考核没有真正采取切实可行的措施；学校常规收支管理不够规范，因此主张从加强经费预算和监督等方面来解决问题；孙德芳（2003）等人主张引进系统论，加强教育经费管理。运用系统论关于整体优化原则、合理结构组合原则、动态平衡原则和信息反馈原则，来实现农村义务教育经费的绩效管理。

新机制实施后，由于农村义务教育经费的投入有了保障，很多学者和教育工作者把研究的视角转移到经费到县和各中小学后，如何加强管理，提高资金的使用效率。廖贤平（2008）对当地农村中小学五种经费管理方式的比较分析，得出“中小学校集中核算方式”、“乡镇会计集中核算方式”、“会计委派管理方式”三种方式是农村义务教育“以乡镇为主”办学体制下的产物，存在着巨大的弊端，不适应新时期；“县教育部门集中管理方式”和“县财政部门集中管理方式”两种方式与“以县为主”新体制相适应，但相比较而言，“县财政部门集中管理方式”更完善、规范，因此主张农村义务教育经费统一实行“校财县管”。方正松、于继湖等（2007