农村义务教育经费的绩效管理研究项目研究课题申报

农村义务教育服务的对象是学生，经费的使用客体也是学生，学校教育经费使用最应当对学生或家长负责。对农村义务教育经费使用客体认识的错位，必然影响学校教育经费支出行为。由于认为学校最应该对政府或上级主管部门负责，许多中小学校长不惜挪用教育经费请客送礼，为个人升迁建立“良好的人际关系”，造成义务教育经费管理漏洞百出。由于没有形成以生为本，“学生至上”、“学生就是上帝”的“顾客”意识，造成教育经费没有真正用在教育上，而是用于其它方面。

3.对农村义务教育经费绩效管理的政策性建议。

由于农村义务教育经费保障实行了新机制，教育经费的投资主体责任明确，分担比例清楚，农村义务教育经费的投入得以制度和法律保障，本课题组充分相信农村义务教育经费投入会落到实处，因此对农村义务教育经费绩效管理研究的视角主要是经费达到县以后如何管理，经费绩效管理的政策性建议也是居于此而提出的。

（1）完善“校财局管”经费管理方式。

“校财局管”是一种与农村义务教育“以县为主”管理体制相适应的财务管理体制，实行的是“集中管理，分校核算”。“集中管理”就是在一个县的区域内，设置教育经费管理中心，统一管理区域内中小学的财务活动，各中小学校只设报账员，统一向教育经费管理中心报账。“分校核算”就是各校的财务收支由各个学校核算，学校要有完善的“收支两条线”的预算编制。收入缴存专户，支出要经过“两上两下”的预算编制规定程序。

“校财局管”的经费管理方式，在很大程度上避免了“校财乡管”时期经费管理方面的弊端，在强化财务监督、规范学校收费行为、提高资金使用效率、完善预算编制制度和防止腐败滋生等方面存在明显优势。自从2006年实行以来，这种经费管理方式已经取得了较大成效，值得进一步推广和完善。本课题组认为，目前要解决好以下两个方面的问题。

第一、如何强化乡镇政府对当地教育发展的责任感。“校财乡管”时期，当地政府集农村中小学财权、人事权于一身，抓教育的积极性较高，实行“校财局管”后，中小学校的财权、人事权被上收，乡镇政府的权利、利益受到一定的损失，影响了办学的积极性，难免出现乡镇政府只顾当地经济增长，不问教育发展的现象，淡化发展农村义务教育的责任感。要解决此问题，应当完善干部人事考核制度，把教育发展指标与经济发展指标列为同等重要的考核指标，实行一票否决制。经济发展再好，如何教育发展出了问题，也要追究当地政府领导的责任，不但得不到升迁，如果问题严重，还要给予降级或免职处理等。对当地政府干部人事考核在教育发展指标方面不局限于对中小学校安全、饮食、卫生、交通、校舍维修和政府采购等负责，还包括对中小学校内部教学管理和财务管理的检查和监督等。

第二、如何处理好教育局与财政局的关系。“校财局管”中的“局”究竟是指教育局还是财政局？这是必须搞清楚地问题。目前许多地方的是这样分工的，教育局管事（含人事）权，财政局管财权。教育局对县域内各个中小学校编报的教育发展经费预算建议数进行审核、汇总，并对预算建议数的客观性、合理性在各中小学展开调研、考证，对违背客观情况的预算建议数要打回各中小学重新编报。在汇编好了各中小学校预算建议数后，报送县级财政部门。在预算控制数下达后，分配下达到各个中小学校，并指导中小学校对编制预算草案，然后对预算草案进行审核、汇编成教育部门预算草案，报送给财政部门，等预算批复下来后，批复分配到各中小学校。财政局在接到教育局汇编成的部门预算建议数后，根据财力状况，编制预算控制数并报县人民政府审定。在接到教育局汇编的教育部门预算草案后，送县级政府审批和县级人大审议，最后下达预算批复。

（两上两下流程如下）

教育局

汇编部门预算建议数

财政局

确定预算控制数草案

县级政府

预算控制数审定、批准

教育局

汇编教育部门预算草案

财政局

审核预算草案案

县级政府

审批预算草案

县级人大

审议、批准预算草案

中小学

编报预算建议数

中小学

编制预算草案

中小学

预算批复

从以上的流程图可以看出在中小学校、教育局和财政局三者关系中，教育局起到桥梁作用，负责各中小学校预算建议数和预算草案真实性的审查、汇编，就必须下大力气彻底摸清各学校的家底，确保各学校所编的预算符合实际并对项目及经费的安排进行研究论证，看是否可行，行则实行，不行就改进。这项工作非常重要，但又极其繁琐，教育局要花大量的人力、物力、财力完成此项工作。而财政局根据县级财政状况确定预算控制数，预算控制数可能与教育局汇编的部门预算建议数出入很大，造成教育局汇编的部门预算建议数得不到落实，表明教育局的事权和财权的不相称。级别相同的教育局和财政局在目前的“校财局管”经费管理方式中财权和事权不对等、不均衡会造成以下两个问题，其一，教育局由于通过实际调查研究而汇编的部门预算建议数得不到满足，而这些预算建议数又恰恰是农村义务教育发展亟需的经费数。因此教育局会感觉到调查研究、实地考证工作没有实现它的价值，因此以后汇编部门预算建议数时，难免在考证、调查预算建议数客观性、合理性方面打折扣，甚至会出现根本不去调查研究、实地考证，而直接根据各中小学校编报的预算建议数汇总后报财财局。其二，财政局因为没有深入各中小学校进行实地调研、考证，不了解农村中小学校教育经费的实际需求，而是根据县级财政的实力状况确定预算控制数，有的地方刻意夸大县级财政的困难，使得预算控制数与预算建议数之间的缺口很大，从而影响农村义务教育事业的发展。

要处理好教育局与财政局在“校财局管”经费管理方式事权与财权不相符合的问题，唯一的办法是由两个部门共同成立一个教育经费管理中心。由教育经费管理中心负责农村各中小学校财务管理的一切活动。教育经费管理中心受教育局和财政局双重领导。中心根据各中小学校实际情况汇编预算建议数，报教育局领导批示；中心根据预算建议数，并结合财政状况，制定预算控制数草案，报财政局批示。事权和财权都由教育经费管理中心行使，可以避免预算建议数和预算控制数缺口过大，有利于完善“校财局管”经费管理方式，因此本课题组认为“校财局管”中的“局”，应该是教育局和财政局的统一。

（2）制定科学规范的农村义务教育经费预算管理制度。

“校财局管”经费管理方式功能的实现有赖于各农村中小学校经费预算的编制，科学、合理经费预算编制是经费收支的依据。“校财乡管”时期，农村各中小学校经费的收支由乡财政预算管理，农村中小学很少自己编制预算。新机制实施以后，中央要求建立健全农村中小学校预算编制制度。并指出“科学规范的农村中小学预算管理制度，是确保农村义务教育经费保障机制改革顺利实施的重要措施，是规范农村中小学经费管理的关键环节”。

从程序上看，科学预算管理包括预算编制、预算审查、预算批准、预算执行、预算调整、决算和监督评价等内容，其中预算编制是科学预算的最重要部分；从内容上看，科学预算包括收入收入预算和支出预算。科学规范的农村中小学预算管理制度可以规范政府行为，保证义务教育经费的来源；可以规范教育行政部门的管理行为，提高教育经费使用透明度；可以规范学校内部的经费管理行为，提高教育经费使用效率；可以增强学校依法理财、民主理财和规范理财的观念和能力等。

由于要求各中小学经费预算编制的时间不长，从2006年才开始，经过近4年的实践，充分显示了科学规范的预算管理制度的重要性，同时也暴露出我国农村中小学预算管理制度的不成熟、不完善，远没有达到科学、规范的程度，还存在很多的问题，如：仍然没有编制预算、预算仍由政府财政部门代为编制、编制预算片面性、预算审批流程的简化、预算的执行不严格等等。要解决这些问题，本课题组认为应该从以下几方面入手。

第一、建立一支合理的经费预算编制队伍

各中小学校的预算编制要在校长的领导，在财务、教务、总务和教师代表的共同参与下进行。通过对校方的调查，只有45%的人认为，预算编制队伍由这四方代表组成，55%以上的人认为，预算编制队伍中没有教师参加，有近33%的人认为预算编制只有校长和财务参与。学校的预算编制涉及到学校的基本情况、学校的收入预算、学校的支出预算和政府采购预算等方方面面，只有充分了解各方面的诉求和反映的情况后，才能编制出既全面又符合实际的预算。

由专门的财会人员担任学校报帐员。学校报账员是各中小学校与教育经费管理中心联系的纽带，也是各中小学校日常财务管理者，应当由思想素质高，业务能力强、专业知识丰富专门人员担任。通过调查，我国目前各中小学校的财会人员90%以上由非财会专业的教师担任，只有不到1%由专门财会专业人员担任。也就是说，目前我国农村中小学的财会人员基本上是教师兼任，而且所学专业与财会专业无关。由教师兼，会造成在财务管理活动中的精力分散；由非财会专业人员担任，会造成在财务管理活动过程中的随意性、盲目性，这都不利于学校财务管理。目前各中小学校的财会人员由非财会专业的教师担任有其客观的原因，要弥补由此带来的缺陷，只有加强对各中小学校财务人员进行培训。调查显示，57%的人认为财会人员一年培训一次；18%的人认为财会人员一年培训两次，也有25%人认为财会人员在当年没有进行过培训。通过培训，可以提高非财会专业教师的财务知识，提高业务水平。

第二、全面科学、实事求是地编制预算

结合学校的当前实际和未来发展综合安排各项支出，实事求是编制预算。要做到内容全、数据实、安排细，做到收支来源可靠，有依据，能实现。对编报的预算建议数和编制的预算草案要反复调研、考证，确保各方不留缺口，同时在预算审批程序上，不能因为麻烦而刻意减少审批环节，要严格按照“二上二下”程序进行。