农村义务教育经费的绩效管理研究项目研究课题申报

与此同时，不少学者认为，要提高经费的效率性和效果性，加强农村义务教育经费预算管理是关键。王蓉（2008）认为中小学预算编制制度是促进农村中小学财政行为的规范化、现代化的重要措施；徐安军（2007）、张霞（2009）等从规范政府行为，确保资金来源；规范教育行政部门和学校的经费管理行为，提高教育经费使用效率以及依法理财、民主理财的角度阐述了加强农村义务教育预算管理的必要性，同时指出目前农村中小学经费预算管理存在的问题，并就问题提出了相应的对策；安晓敏（2009）等认为要从充足、公平、效益三个维度进行考量，建立以学校需求为导向的预算管理制度。

无论是新机制实施之前，还是实施之后的相关论述，均为本课题的研究提供了借鉴，对完成本课题的研究起到了巨大的帮助。

（二）课题研究主要内容

1.我国农村义务教育经费的保障机制及其管理的简单回顾。

（1）20世纪80年代中期之前，农村义务教育经费投入与管理体制。

建国初期，中央实行集中的财政体制，基础教育经费由国家财政统一列支，

这一阶段的特点是高度集中；从1953年起的“一五期间”，农村基础教育经费列入国家预算计划，实行统一领导，中央、省（市）、县分级管理的体制；1957年以后，中央把农村基础教育的管理权下放到地方，农村基础教育经费由地方财政安排，实行“条块结合、以块为主”的教育财政管理体制；1972年后，基础教育在中央统一计划下，实行了以“块块为主”的管理体制，农村基础教育经费由中央切块单列，下拨到地方；从1980年到1985年，农村基础教育财政管理体制基本上由地方政府负责，中央财政给予地方、尤其是农村贫困地区和少数民族地区专项补助。

（2）80年代中后期到90年代末，农村义务教育经费投入与管理体制。

1985年之后，国家把发展农村义务教育的责任交给地方，要求地方政府有计划有步骤地实施九年义务教育。从此农村义务教育“实行地方负责、分级管理”的体制，并在1996年以法律的形式确定下来。以此同时，明确了农村义务教育经费的投入体制为“各级财政拨款为主、以依法征收教育费附加、发展校办产业、社会集资捐资、收取学杂费等多种渠道筹措教育经费为辅的体制”。但在实际的操作过程中，承担大部分拨款任务的是乡镇一级政府，造成了“谁办学谁掏钱”的局面，实际上农村义务教育经费投入与管理体制进入了“以乡镇为主”的时代。“在全部投入中，乡镇级的负担竟高达78%左右，县财政负担约9%，省地财政负担约11%，中央财政只负担了2%”。由于乡镇政府本身财力有限，又缺乏上级财政的转移支付，根本无力承担巨额的农村义务教育发展经费，“乡(镇)财政拨款只能满足农村学校30一40%的所需经费，连足额发放教师的工资都不够”。

因此乡镇不得不依赖教育附加费和教育集资，把承担义务教育发展的重担转移到农民身上，造成了农村义务教育“农民办”的历史现实。由于此时农村义务教育经费的筹措主体主要是乡镇政府，因此教育经费的管理体制实行“校财乡管”，由乡镇财政负责农村义务教育经费的收支。

（3）2001年后，农村义务教育经费投入与管理体制。

2001年后国家实行税费改革，为了配合全面建设小康社会和新农村社会的建设，相继取消了教育附加费和教育集资等费用，农民的负担得到减轻，但是农村义务教育的发展因经费的缺乏面临着更大的困难。为了确保农村义务教育正常发展，国家实行了“在国务院领导下，由地方负责，分级管理，以县为主”的农村义务教育经费保障机制。承担教育经费的重担由“以乡镇为主”转移到“以县为主”。由财力较强的县政府为主来负责农村义务教育经费的保障机制，是农村义务教育经费保障机制改革的重大突破和成果，体现了党和国家对农村义务教育越来越重视。但由于财政体制改革没有跟上，造成了县政府财权与事权的严重不对等，县级财政要完成上级财政的任务，财权被上收，县级财政陷入了无钱要办事的尴尬境地，而且这里的“事”不是小事，而是关系到农村义务教育发展的大事，这件大事没钱往往是办不成、办不好的。县财政迫于无赖，只好把筹措教育经费的希望又转移到乡镇，乡镇又只有想方设法把这个重担转嫁到农民身上。实际上此时的农村义务教育经费保障机制仍然是“以乡镇为主”，经费的管理仍然实行“校财乡管”，这种情形一直持续到2005年末。

为了全面推进小康社会和社会主义新农村建设，贯彻落实科学发展观，构建和谐社会主义，2005年国家对农村义务教育经费保障机制进行改革，此次改革，结束了“以县为主”体制下承担农村义务教育经费责任含糊、笼统、不明的弊端，确定了“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的基本原则，中央和地方分项目、按比例承担农村义务教育经费，即新机制，并从2006年开始实行。同时确定了与“以县为主”经费保障机制相适应经费管理方式即农村义务教育经费实行“校财县管”或“校财局管”。

2.农村义务教育经费管理中存在的问题及原因分析

（1）存在的问题

农村义务教育经费的保障机制长期实行“以乡镇为主”，采取的经费管理办法是“校财乡管”，乡镇财政负责各辖区内中小学校经费的收支。由于中小学校对教育经费失去了所有权和支配权，造成在经费管理中存在着诸多的问题。

首先，学校经费控制主题缺失，经费支出混乱。由于学校用钱要经过乡镇财政的审批。为了得到钱，学校必须与乡镇保持“良好”甚至是“密切”的关系，因此送礼、请客吃饭等现象屡屡可见，教育经费没有真正用到教育上；其次，由于收入项目繁多，造成了乱收费现象严重，票据混乱。税费改革后虽然取消了教育集资和教育附加费，各个中小学校又巧立名目收取其他费用；再次，乡镇财政控制着教育经费，往往存在经费大量被调用、侵占等现象；最后，中小学校的财务由乡财政代管，中小学只要去乡财政报账即可，无需很专业的人员承担此项工作，学校没有培养出专业的财会人员，造成财会人员素质低，财务管理不规范。

（2）原因分析

首先，农村义务教育经费提供主体——基层主体追求农村义务教育经费使用绩效内生动力不足。

按照经济人行为学的观点，投资的动力来自投资产出或效益的预期，投资的产出或效益如何直接影响到投资人的投资行为。教育经费投资的产出可以表现在诸多方面，综合起来主要体现在经济和社会方面。“经济增长、收入的增长和收入差别的缩小、经济行为的改善和资源的优化配置等，这些都体现了教育经费支出的基本或者主要‘产出’即经济效益”。此外，“教育经费支出的‘产出’还可以表现在社会观念和伦理道德的转变与升华，使得社会的人文环境与自然环境均得到改善，并推动社会精神文明的进步，这就是教育的社会效益，或称教育的外溢经济效益”。但是“教育经费投入不同于物质资本投入，其收益期应在教育完成之后，也就是说，教育投入对经济增长的贡献作用有一个明显的滞后期”。由于教育投入特别是农村义务教育经费的投入收不到立竿见影的效果，其产生的经济效益和社会效益遥遥无期，再加上政绩考核往往以经济指标考核为主，这必然影响投资主体特别是基层投资主体的投资行为。因此出现基层政府截留、挪用教育经费去跑经济项目，完成经济指标等行为。基层政府往往认为经济指标是硬的，教育事业是软的，经济指标完成了，就是大政绩，就可以得以升迁，教育事业搞的再好，如果辖区内的经济没有上去，也会受到上级领导的批评，升迁就得搁浅。

其次，对农村义务教育经费使用客体认识的错位和“顾客意识”缺乏。

通过对校方调查显示，60%以上的人认为，农村义务教育经费的使用学校最应该对政府或上级主管部门负责，只有不到40%的人认为最应该对学生、家长负责。这说明很多学校对义务教育经费使用的客体、服务对象不甚了解，更加没有形成对客体服务的“顾客”意识。

顾客意识产生于企业，是企业管理和经营的核心。顾客意识主张顾客至上、“顾客就是上帝”，以顾客为关注焦点，围绕顾客开展各项经营活动，提供顾客满意的产品和服务。企业依存于顾客，没有顾